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多管齐下保障万亿新增专项债券顺利发行

作者:苏望月 来源:中国财经报 发布时间:2018-08-31

  8月,财政部陆续印发《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》《地方政府债券公开承销发行业务规程》《地方政府债券弹性招标发行业务规程》等文件。上述文件的印发进一步释放出我国地方政府专项债券发行将加紧提速的信号,专项债券将在支持基础设施建设,稳投资、扩内需、补短板方面发挥更大作用。

  市场研究机构认为,财政部、央行等监管部门及时出台意见措施并加强协调配合,再加上市场流动性较为充裕等因素,将为8—10月地方政府新增专项债券发行工作的顺利展开“保驾护航”。

  1—7月新增专项债券累计发行量较小 

  第十三届全国人民代表大会第一次会议确定,2018年地方政府债券新增安排2.18万亿元,其中一般债券新增安排8300亿元,专项债券新增安排1.35万亿元。

  Wind数据显示,今年1—7月累计,一般债券新增发行6500亿元左右,专项债券仅新增发行1500亿元左右。与年初安排的新增发行量相比,一般债券已完成额度的近80%,而专项债券仅完成发行额度的11%。

  受地方债置换已近收官的影响,今年新增债券发行整体进程较为“滞后”。记者通过梳理财政部按月披露的地方政府债券发行情况发现,今年1—4月,地方政府债券发行全部为置换债券或再融资债券,5月开始陆续开始新增债券发行工作,其中,5月发行新增债券171亿元,6月与7月发行新增债券3157亿元、4614亿元,合计7942亿元。

  而在新增债券发行进程较慢的整体背景下,专项债券发行呈现出以下特点:一是专项债券总体发行规模小于一般债券,专项债券单期平均发行规模小于一般债券;二是截至目前,项目收益专项债券发行规模仍较小。

  专项债券是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

  项目收益专项债券是专项债券的细分品种,要求债券应与具体项目资产及收益“一一对应”,项目应当能够产生持续稳定的、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流,覆盖债券本息的偿还。

  中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示,专项债券发行难度主要体现为项目现金流平衡设计,而现金流表现良好的项目数量缺乏,则在一定程度上限制了专项债券的发行规模。

  有专家表示,项目收益专项债券审批标准较为严格,在一定程度上增加其发行难度。

  多项措施助推新增专项债如期顺利发行  

  《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》指出,今年地方政府债券发行进度不受季度均衡要求限制,各地截至9月底累计完成新增专项债券发行比例原则上不得低于80%,剩余的发行额度应当主要放在10月份发行。

  按照意见中规定比例计算,截至9月底,应累计新增发行专项债券不少于10800亿元,8—10月将是新增专项债券的集中发行期,发行规模较大。

  市场研究机构认为,地方债集中大规模供给将在一定程度上对其他债券造成挤出。同时,可以肯定的是,地方政府专项债券的集中大规模发行需要较为宽松的流动性环境作为支持。一方面,充裕的流动性将使得商业银行等机构对地方债的配置能力更强;另一方面,释放流动性有助于对冲地方债发行缴款吸收市场流动性的影响,平抑市场利率波动。

  目前来看,接下来地方政府新增专项债券顺利发行的信心主要来源于:

  一是市场流动性充裕。中信证券固定收益首席研究员明明表示,2018年上半年,央行先后三次定向降准、MLF(中期借贷便利)和PSL(抵押补充贷款)放量操作,加大了中长期流动性投放力度。未来一段时间,预计货币政策仍将维持平稳宽松。中长期流动性供应加大保持了银行体系流动性充裕,在一定程度上利好新增专项债券的发行与认购。

  8月24日,央行发布公告称,开展MLF操作1490亿元,无逆回购操作,并称“此次操作是为对冲政府债券发行缴款、央行逆回购到期等因素的影响,加强货币政策与财政政策的协调配合,维护银行体系流动性合理充裕。”此次MLF操作体现了央行本着“货币政策与财政政策协调配合”的原则,“呵护”地方债发行,支持发挥积极财政政策的作用。

  二是监管部门出台意见措施予以指导支持,营造积极认购情绪。《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》明确要加快地方政府专项债券发行进度,并相应提出诸多措施以提高发行效率,包括:各级财政部门应当会同专项债券对应项目主管部门,加快专项债券发行前期准备工作,项目准备成熟一批发行一批;不再限制专项债券期限比例结构,各地可根据项目建设、债券市场需求等合理确定专项债券期限;简化债券信息披露流程等。

  《地方政府债券公开承销发行业务规程》与《地方政府债券弹性招标发行业务规程》则是从发行机制方面出发,保障地方债发行工作顺利展开。中国财政科学研究院金融研究中心助理研究员陈旭表示,公开承销发行程序相对简单,融资成本相对较低,适用于规模较小的地方债发行,有助于提高债券发行效率;弹性招标则更为灵活,在弹性招标机制下,地方政府可以在市场需求较强时,按规则增加发行规模,或在市场需求疲软时,按规则减少发行规模,这有助于提高发行成功的概率。同时,提前披露发行规模确定机制,以及定价相对稳定有助于稳定市场预期,减少对二级市场的冲击。

  除了明确的政策之外,近期有消息称,“地方政府债券风险权重有望从原来的20%降至零”,明明表示,若实现调整,一是可以大幅降低资本金的占用,改善银行体系的流动性状况;二是可以改善银行盈利,提升其风险偏好,有利于银行加大地方债的配置力度。

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