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地方国库现金管理对区域经济的影响分析

作者:张梦 王昱勋 来源:《债券》 发布时间:2022-06-28

       引言 


国库现金管理是指财政部门在满足国库支付需求、保障国库资金安全的前提下,为提高财政资金使用效益,运用金融工具有效运作库款的财政管理活动。国库现金管理作为积极的财政政策与稳健的货币政策有机结合、协调配合的重要政策工具,在提高财政资金使用效益、拓宽金融机构融资渠道、减少因库款波动而引起市场流动性变化等方面发挥着重要作用。


2006年,财政部联合中国人民银行印发《中央国库现金管理暂行办法》(财库〔2006〕37号),正式开展中央国库现金管理业务。近年来,我国国库管理改革不断深化,国库现金使用效益持续提高。2014年底,财政部联合中国人民银行印发《地方国库现金管理试点办法》(财库〔2014〕183号),正式开启地方国库现金管理试点,并明确存款银行取得地方国库定期存款,应当以可流通国债为质押。2015年7月,财政部、中国人民银行联合发布《关于中央和地方国库现金管理商业银行定期存款质押品管理有关事宜的通知》(财库〔2015〕129号),将地方政府债纳入国库现金管理合格担保品范畴。担保品管理是国库现金管理风险管理的重要保障,是有效化解和防范财政风险的关键(张婷等,2015)。


地方国库现金管理业务自开展以来,有效盘活了财政沉淀资金,并通过银行存款和货币投放机制对宏观经济稳定及地方产业发展起到重要支撑作用。中国经济进入新常态,对财政资金管理也提出了更高要求,地方国库业务内生优化的需求也愈发凸显。


本文结合地方国库现金管理实践,通过探讨地方国库现金管理与区域实体经济融资之间的关系,明确地方国库现金管理业务的优化方向,一方面为财政部门进一步扩大国库资金的运用提供依据,另一方面为深化财政政策实施的支持工作提供参考,助力地方国库现金管理业务提质增效。


文献综述

 

国库现金属于央行资产负债表中的负债,其投放和收回操作类似于基础货币的投放和收回,因此国库现金管理操作能够对银行体系流动性产生较大影响,其管理目标应充分考虑与货币政策的协调一致。我国国库现金管理分为中央级与省级,以3个月、6个月期限的商业银行定期存款为主,对基础货币投放量产生直接影响。一方面,国库现金管理操作规模可以作为货币政策操作的重要观测指标,从而实现国库现金管理与公开市场操作的协调配合;另一方面,通过地方国库现金管理与银行体系流动性管理的协调,有助于减少地方国库现金管理操作对银行体系流动性造成的冲击。由于地方国库现金管理在我国应用较晚,加之公开数据较少,地方国库现金管理的相关研究相对有限。既有研究主要分为以下两类。


一类主要集中于对国库资金变动总量的分析。这类研究依托央行资产负债表的变化,讨论国库库款变动对货币供应量的影响。陈建奇和张原(2010)指出国库现金转存商业银行提高了商业银行定期存款的比重,从而影响商业银行的储备水平与信贷能力。此外,国库现金增加将引起利率水平上升,并且通过信贷传导机制使得货币供给水平产生波动。张晓斌(2016)基于央行资产负债表结构构建了国库库存变动对货币供应量变化的影响分析框架,从基础货币、狭义货币、广义货币三个层次展开分析。李艳军(2017)对比外汇占款、国库现金管理以及现有货币政策工具在货币投放过程中的差异,提出国库现金管理可以作为流动性投放的有效替代。付英俊和李丽丽(2017)研究发现目前我国国库现金管理对货币供给的影响较小,但随着地方国库现金管理的启动,国库现金管理对货币供给的影响将愈加显著。李俊生等(2020)的研究表明财政收支活动和国库现金管理活动对市场货币流通体系形成了强大的影响力,并且影响程度处于增长趋势。


另一类主要结合实践经验,讨论地方国库现金管理的区域性特征。侯胜洪等(2018)通过理论分析归纳,提出地方国库现金管理投放对区域法人机构银行和非法人银行分支机构的影响存在差异,并预测地区内法人机构银行的数量会影响地方国库现金管理操作对区域宏观流动性的冲击程度。王深德(2019)研究河南省国库及金融企业数据发现,国库资金净流出对商业银行存款具有显著影响,并且这一过程受到银行体系信用扩张的影响,具有一定的滞后性。此外,也有一些研究通过对地方国库现金管理实践的归纳总结提出优化方案。其中,国库资金的分配安排是关注重点。傅强(2014)强调地方国库现金管理应以安全性和流动性为首要目标,对可投资对象与范围搭建科学的评价体系。


通过总结现有文献可以发现,地方国库现金管理的相关研究较少且存在一定的不足。首先,从总量角度展开的研究,虽然能够比较准确地捕捉到国库现金管理业务与货币政策之间的关系,但是缺少关于国库现金管理在区域经济发展中所发挥的补充完善作用的分析。其次,从实践角度进行归纳的研究能够敏锐地提出地方国库现金管理业务存在区域性特征,但观测样本受限,结论存在一定的局限性,并且当前亟待通过实践对地方国库现金管理的招投标评价体系进行丰富和完善。因此,本研究以近年来全国范围内的地方国库现金管理数据为基础,从微观视角分析地方国库现金管理对区域经济的影响,强调地方国库现金管理业务对货币政策的补充作用,并就各地地方国库现金管理调控区域经济的效率展开讨论,为国库资金的招投标评价体系完善提供参考,回应实践的迫切需求,具有一定的理论意义与实践参考价值。


       地方国库现金管理对实体经济的影响路径分析


货币投放向实体经济的传导主要基于两种渠道:一是银行间市场渠道;二是信贷渠道。前者主要依靠银行间市场交易,使货币投放由大型银行向中小银行传导,再由中小银行进行信贷投放。后者则由主要依靠商业银行的资产负债管理,在获得基础货币后通过内部调拨于信贷部门直接进行信用创造。以中期借贷便利(MLF)操作为例,当央行通过MLF向参与银行释放流动性后,参与银行一方面可以通过在银行间市场拆借、回购,以及购买同业负债的方式向其他银行传递流动性,为整个银行体系的信贷扩张提供支持;另一方面,参与银行在获得流动性之后也可以用于补充存款准备金,直接进行信用创造,实现货币政策向实体经济的传导。


在地方国库现金管理实践中,资金由央行经理的国库账户流转至商业银行的准备金账户,相当于央行基础货币投放,商业银行存款将增加,实质上实现了资金由央行向商业银行的流动,在对实体经济产生影响的过程中,与货币政策操作有一定的相似性。地方国库现金管理业务的参与主体为所在地区的全国性银行分支机构、地方城市商业银行(以下简称“城商行”)、农村商业银行(以下简称“农商行”)与农村信用合作社等,其传导路径以直接信用创造为主。一方面,全国性银行分支机构不能直接参与银行间市场交易;另一方面,区域性城商行和农商行等机构在银行间市场的参与程度也有限。因此,地方国库现金管理向参与银行投放的资金通过银行间市场扩散的能力有限,主要是补充银行存款准备金进行信贷创造。


与此同时,由于参与地方国库现金管理业务的机构包含许多区域性商业银行,由地方国库现金管理资金派生的信贷会呈现区域性聚集的特点。地方国库现金管理业务释放的资金规模与MLF操作处于同一数量级,均为每月数千亿元左右。MLF操作的对手方主要为全国性商业银行,所以资金投放所带来的影响是全局性的,表现为明显的溢出效应;地方国库现金管理业务的对手方大多为区域性商业银行,信贷创造多集中于所在地区,因此地方国库现金管理业务投放资金所带来的影响主要是区域性的。二者侧重点不同。


根据上述分析,本文提出以下两点研究假设:


假设一:地方国库现金管理业务投放的资金通过补充商业银行存款准备金,促使商业银行资产负债表扩张、增加信贷投放量,进而影响实体经济融资规模。


假设二:地方国库现金管理业务的参与方包含许多区域性商业银行,所以对实体经济的影响呈现显著的区域性效应。

 

      地方国库现金管理对区域信贷规模影响的实证检验


(一)研究设计与样本选择


上文从理论角度分析了地方国库现金管理业务向实体经济传导的机制,但分析仍有待数据的佐证。因此,本部分依托公开数据,对上文提出的地方国库现金管理的传导路径进行实证检验,进一步论证地方国库现金管理业务对区域实体经济的影响。


假设一强调地方国库现金管理业务对地区信贷的影响,所以实证模型的被解释变量为地区信贷规模,而关键解释变量则是国库现金管理业务余额。本研究从公开渠道收集并整理了2019年1月至2021年12月地方国库现金管理业务余额数据,涵盖23个地区主体1,共36期样本。数据为面板结构,因此采用面板回归模型。实证方程设计如下:

 


 

在上式中,为所在地区当期的信贷规模,用所在地区当月人民币贷款余额表示。


TCM(Treasury Cash Management)代表所在地区当期地方国库现金管理业务余额。由于地方国库现金管理投放资金对实体经济的影响是一个逐渐传导的过程,所以TCM对信贷规模的影响具有滞后性,因而需在回归模型中引入TCM的滞后项。经综合考虑,选择两个月作为滞后期2,即n取值为2。


MLF为当期中期借贷便利业务余额,同样取两阶滞后进行分析。这一方面是为了控制宏观货币政策的影响,另一方面是为了将国库现金管理与货币政策对区域信贷增长的影响进行对比。


为控制变量。通过分析和梳理我国地方信贷投放规模影响因素的相关文献, 本文选择以下三个因素作为控制变量:一是选用上一年度地区生产总值规模(GDP),控制区域经济差异的影响;二是选用当期制造业采购经理指数(PMI)控制企业投资行为的干扰;三是引入当月银行间市场1天质押式回购加权平均利率(R001)作为流动性的控制变量。此外,为控制宏观周期波动与季节性因素的影响,在模型中引入年度固定效应和季度固定效应,并对所有经济变量都取自然对数。


在数据来源方面,TCM等地方国库现金管理业务相关数据通过中国人民银行网站公布的各地区金融机构财政性存款数据计算得到;信贷规模、GDP、PMI、MLF、R001等其他经济指标和金融市场指标来源于万得(Wind)。


各变量的描述性统计如表1所示。由表1可见:地方国库现金管理整体规模可观,平均每个地区的业务余额在1500亿元左右;地方国库现金管理的平均值与最大值相差较大,分布呈现一定的偏态,取自然对数可以在一定程度上缓解这一问题。


 

(二)实证结果


回归的实证结果如表2所示。其中,回归Ⅰ只包含国库现金管理业务余额这一个解释变量。在该回归结果中,国库现金管理投放规模的各阶系数都为正,并且都在1%的检验水平上显著,表明地方国库现金管理业务对地区的信贷投放存在显著的正向影响。二阶滞后量系数显著为正,表明正向影响持续两个月以上。各阶滞后变量的系数都明显大于首期,表明国库现金管理业务对地区信贷的影响逐步扩大。

 

作为对比,回归Ⅱ中引入MLF业务余额。由回归Ⅱ的实证结果可见,地方国库现金管理业务投放规模对区域信贷投放量的影响在加入MLF规模变量后,仍然在1%的检验水平上显著,进一步说明国库现金管理业务对地区信贷存在正向影响,并表明MLF业务更直接地促进了整个银行体系的信贷扩张,而国库现金管理业务能够对区域性经济发挥显著的传导作用,说明地方国库现金管理与货币政策操作之间并非简单的替代关系,而是在不同维度的互补关系。


作为控制变量,地区GDP规模对地区信贷规模的回归系数显著为正,表明该变量能够有效识别各地区之间经济发展水平的差异。PMI和R001的系数都不显著,表明宏观经济指标对区域性经济活动的解释力相对较弱。在上述两组回归分析中,经调整的R统计量都在0.95以上,说明模型设定较准确,能够有效描述地区信贷规模的变化。


由上述实证结果可以发现,无论是否加入MLF规模变量,国库现金管理业务对地区信贷都存在显著的正向影响。由于地方国库现金管理业务的参与机构以地区性金融机构为主,投放资金能有效传导至区域的经济活动中,因此能够显著影响区域实体经济,促进地区信贷规模的提升。


        区域性商业银行参与程度对地方国库现金管理的影响分析 


上文提出地方国库现金管理投放的流动性能够直达地区经济,其原因在于参与这一业务的银行包括许多区域性商业银行,如地方城商行、农商行。这些机构的参与程度必然会对地方国库现金管理向地区经济传导的效率产生影响。下文从这一角度开展实证检验,验证区域性银行参与情况的差异对地方国库资金传导效率的影响,探索如何利用地方国库现金管理的传导机制充分促进实体经济融资。


区域性商业银行在地方国库现金管理业务中的参与程度可以通过其参与规模进行度量。由于难以从地方国库现金管理业务中直接获取每一次操作中各家银行的参与情况,而区域性商业银行几乎都为中小银行,因此本文采用中国人民银行公布的中小银行政府性存款占全部政府性存款的比例作为代理变量,记为中小银行参与度(LocBank_Share)。由表1可见,中小银行在地方国库现金管理业务中的参与度仅为8.15%左右,占比相对较小。


对于区域性商业银行的参与程度对地方国库现金管理传导效率的影响,本文使用交叉变量的方式进行检验,即在模型(1)的基础上引入区域性商业银行参与程度指标(LocBank_Share)与地方国库现金管理业务规模指标(TCM)的交叉变量(TCM×LocBank_Share)。模型设计如下:

 


 

实证结果如表3所示。由表3可见,交叉变量的滞后一阶和滞后二阶系数均为正,且在5%的检验水平上显著。这表明在地方国库现金管理操作中,投放给区域性商业银行的资金越多,在后续1~2个月内,地区信贷规模增长越大;随着滞后阶数的增加,交叉变量系数逐渐增大,表明地方国库现金管理业务对区域信贷的影响逐步扩大。与此同时,地方国库现金管理业务规模(TCM)的系数不显著,表明对全国性商业银行的资金投放对于区域实体经济的影响并不显著。


 

表3的实证结果表明,在地方国库现金管理业务中,区域性商业银行参与程度越高,对地区信贷规模的促进作用越明显,并且这种正向影响会随着时间推移而逐步扩大。从区域性商业银行(城商行、农商行等)参与地方国库现金管理业务的程度展开分析,可以得到以下两点结论:


其一,区域性商业银行的参与程度,是地方国库现金管理业务对区域经济融资发挥促进作用的关键影响因素之一。


其二,提升区域性商业银行在地方国库现金管理业务中的参与程度,例如增加这类机构的中标数量或中标金额,对充分发挥地方国库现金管理促进实体经济融资功能,具有明显的正向促进作用。


        总结与政策建议 


(一)研究结论


本文依托货币信贷理论,对地方国库现金管理业务与区域实体经济融资之间的影响渠道展开分析,并依托数据开展实证检验,得到以下两点主要结论:


一是地方国库现金管理通过向金融机构定向释放流动性,能够有效将所投放资金传导至区域经济活动中,并且能够显著影响促进地区信贷规模的提升。


二是区域性商业银行在地方国库现金管理促进实体经济融资中扮演了重要角色。提升地方国库现金管理业务中区域性商业银行的参与程度,能显著增强地方国库现金管理业务对地区实体经济融资的促进作用。因此,扩大地方国库现金管理业务中区域性商业银行的参与程度,有助于进一步发挥地方国库现金管理对区域经济的调节功能,充分凸显该业务独特的宏观调控优势,同时为优化地方国库现金管理的招投标机制提供了思路。


(二)政策建议


基于上述研究结论,本文提出以下三点政策建议:


一是重视地方国库现金管理业务对区域经济的调节功能,稳妥有序扩大地方国库现金管理业务的开展范围。随着财政收支盈余的增加,市、县一级也存在着调节库款的需求。因此,在总结省级财政开展国库现金管理经验的基础上,可适时推进省级以下地方国库现金管理工作,通过先行先试再逐渐推广的方式,逐步扩大地方国库现金管理的应用范围,进一步发挥地方国库现金管理业务对区域经济的调节功能。


二是优化地方国库现金管理招投标机制,提升区域性商业银行的参与程度。考虑到区域性商业银行在发挥地方国库现金管理业务政策调控功能方面的重要性,可以在地方国库现金管理业务招标过程中,按区域性银行和全国性银行进行区分,适当扩大区域性商业银行的参与程度。在评价指标的构建中,可以增加金融机构支持本地经济发展指标,在保证资金安全性的前提下,适当增加政策调节因素的考虑,更充分地挖掘地方国库现金管理业务的潜力。


三是强化担保品管理,最大程度地发挥担保品机制的作用。引入更多中小机构参与地方国库现金管理业务,势必对国库资金的安全性带来影响,所以需要充分发挥担保品风险缓释机制作用。具体而言,一是扩大合格担保品范围,推动政策性金融债等优质债券纳入质押券范围,提高风险应对能力;二是引入违约处置机制,突出担保品为中小金融机构兜底的功能,保障国库资金安全;三是丰富担保品期间管理功能,充分运用市值计价、逐日盯市、到期自动置换等担保品期间管理服务,保证国库资金敞口始终处于足额覆盖状态,实现对业务风险全时段可控。

 

注:

1. 地方国库现金管理业务数据可得性受限,部分地区样本因为缺少观测值而被剔除。本研究最终选用的23个地区为北京、河北、内蒙古、吉林、上海、江苏、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆,样本涵盖了东部、中部、西部地区,包括经济发达省份和欠发达省份,样本具有代表性。

2.本文尝试引入更多期限滞后项,但系数显著性较弱。考虑到篇幅有限,此处不再展示。

 

参考文献

[1]陈建奇,张原. 国库现金转存商业银行对货币供给政策的影响——基于商业银行资产负债框架的扩展分析[J]. 金融研究,2010(7).

[2]傅强. 地方国库现金管理的国际经验借鉴[J]. 南方金融,2014(11).

[3]付英俊,李丽丽. 国库现金管理对货币供给和利率影响的实证检验[J]. 统计与决策,2017(6).

[4]侯胜洪,徐刚,马玉珊,康海洁,刘松焘. 地方国库现金管理与区域银行流动性管理协调问题研究[J]. 华北金融,2018(9).

[5]李俊生,姚东旻,李浩阳. 财政的货币效应——新市场财政学框架下的财政—央行“双主体”货币调控机制[J]. 管理世界,2020,36(6).

[6]李艳军.国库现金管理:我国当前流动性投放的替代渠道[J]. 公共财政研究,2017(3).

[7]王深德. 国库资金对区域银行流动性的影响研究[J]. 金融理论与实践,2019(8).

[8]张婷,吕尚峰,王鹏,李易达. 国库现金管理操作及担保品管理研究[J].债券,2015(8).

[9]张晓斌. 国库库存变动对货币供应量的影响——基于央行资产负债表结构的分析框架[J]. 上海金融,2016(6).

 

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