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浅议我国政府投资基金发展存在的问题及对策建议

作者:王旭东 张宪旺 来源:中国财经报 发布时间:2019-12-25

  

  近年来,我国政府投资基金从无至有、逐步壮大,呈现快速发展态势,从国家到省级、市级并逐步延伸至区县级。初步统计,截至今年上半年,全国共设立政府引导基金2088只,认缴规模11.6万亿元。政府投资基金改进了财政资金的使用方式,提高了财政资金的使用效率,增加了企业的融资渠道,一定程度上实现了政府和市场的双赢,对加快产业转型升级、撬动社会资本支持实体经济发挥了积极作用,为经济发展注入了活力。但由于政府投资基金是新生事物,加之受国家金融监管政策趋紧的影响,在运作管理中还存在一些困难和问题,亟需理顺,才能更好地发挥作用。

  一、金融监管政策趋紧导致基金募资困难。2017年下半年以来,财政部、人民银行、银保监会等陆续出台一系列政策措施,金融去杠杆力度不断加大,市场流动性逐步趋紧。特别是2018年4月,人民银行等四部委发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(业内统称“资管新规”),在防范债务风险的同时,金融机构出资政府投资基金受到很大限制,导致银行在基金层面出资基本陷入停滞状态。虽然今年10月份国家发改委等六部门出台了《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》,但也仅限于金融机构可以继续出资资管新规出台前与政府投资基金签订的认缴协议。同时,受宏观经济环境变化的影响,民间投资增速放缓,社会资本出资政府投资基金的能力下降,也影响了政府投资的募资。

  二、市场化程度不高制约基金效益发挥。目前,我国的政府投资基金基本都是按照“政府引导、市场运作”的方式进行运营管理,但有些地方政府投资基金市场化程度不高,制约了政府投资基金效益的发挥。财政出资设立政府投资基金的目的是撬动金融与社会资本,引导当地产业结构调整和经济发展方式转变,但有些地方参照专项资金的管理方式,采取行政手段管理政府投资基金,盲目要数量、上规模,有的还限定了投资的特定地区、特定行业和特定阶段,有的甚至提出了财政出资不能亏损、国有资本保值增值等偏离市场化的目标需求,导致基金管理机构没有自主决策权,影响了政府投资基金投资运作和效益发挥。

  三、上下结合不紧密难以形成拳头效应。据了解,目前国家有关部委已设立政府投资基金18只,认缴规模近2万亿元;省、市、县(区)级设立的政府投资基金更是多达2000多只,规模近10万亿元。但基金投资项目基本都在基层,而目前国家、省、市、县(区)政府投资基金基本上都是各自为战,相互之间缺少配合,互相出资参股设立的政府投资基金还比较少,既不能调动基层的积极性,又不易形成基金合力,难以充分发挥拳头效应。

  四、专业人才匮乏影响基金管理效能。相比市场化基金而言,政府投资基金兼顾政策目标与经济效益,既要坚持市场化运作,又需注重财政资金安全,对运营管理的专业化要求更高。随着政府投资基金纷纷设立,各地对高端基金专业人才的竞争十分激烈。但目前基金管理与金融投资相关专业人才匮乏的问题比较突出,特别是国内的VC/PE机构主要集中在北上广深等金融业发达地区,其他地区特别是县区一级创业环境较差,优质项目较少,难以吸引优秀的基金管理团队和高端专业人才,不同程度降低了政府投资基金的管理能力。

  针对政府投资基金存在的上述困难和问题,为更好地发挥政府投资基金的作用,有效带动金融与社会投资支持实体经济发展,实现经济高质量发展,建议从以下四个方面予以完善:

  一是放宽金融机构出资政府投资基金的限制。资管新规明确,政府出资产业投资基金的相关规定另行制定。最近,国家发改委等六部门的通知对金融机构出资政府投资基金作了进一步明确,但仍然限制金融机构出资政府投资基金。建议国家相关部委进一步放宽金融机构参与出资政府投资基金的限制,明确信贷、保险等资金参与政府投资基金的有关政策,通过发行公司债等方式,增加有效金融供给,破解政府投资基金募资难的问题,打通财政与银行出资结合的通道,拓宽政府投资基金募资新途径,支持实体经济发展。

  二是厘清政府与市场管理边界,提高基金市场化运作水平。今年7月,山东改革了基金管理体制,寻求市场化运作和政策性目标间的平衡,取消参股基金设立环节的政府审批,变委托管理为注册制,将省级引导基金作为引导基金管理公司的注册资本金,确定合作机构、基金投资等事项由公司自主决策。对政府投资基金的管理,政府部门应坚持“管好两端,放开中间”,把好“前端”,主要是做好政策设计,制定绩效评价办法,完善制度框架等;管住“后端”,加强对引导基金全过程的绩效评价,并兑现奖惩措施;“中间业务”属于市场行业,由引导基金管理公司采取市场化的方式自主决策。

  三是加强协同配合,形成基金投资合力。为加快山东新旧动能转换基金投资,今年以来,山东开展了基金进基层的“双基”对接活动,省里先后到潍坊、烟台等9市组织了9场基金项目推介对接活动;为精准支持新旧动能转换重大项目,省级引导基金联合市县引导基金,与社会资本合作量身订制项目基金,取得了较好效果。为充分发挥国家级基金的引领带动作用,建议采取相互出资、加强项目推介、共同出资设立项目基金等方式,加大国家部委和央企设立的基金与地方设立的政府投资基金的协同配合力度,形成基金投资合力,支持经济高质量发展。

  四是做好相关人员储备和培养。建议将基金高端人才纳入高层次人才体系,开通引进基金专业人才的绿色通道,采取市场化方式,面向国内外资本市场,引进一批高级基金管理人才和专业技术人才,享受落户、住房、配偶随迁、子女入学、医疗、社会保障等政策待遇。同时,建议国家相关部门要根据部门职责,加强对政府投资基金业务工作的培训,提升从业人员的业务素质,促进政府投资基金持续健康发展。(作者单位:山东省财政厅 ) 

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