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建言献策

关于会计法修订的若干建议

来源:中国财经报 发布时间:2017-10-10

  

  专员办在履行会计监督职能时发现,实践中存在法定授权不完整、会计监督信息化水平低、行政执法力度不足等问题,建议在《会计法》的修订中予以考虑。

  安徽专员办

  《中华人民共和国会计法》(以下简称《会计法》)将会计监督作为一项重要的内容加以规范,构筑了符合社会主义市场经济要求的三位一体的会计监督体系。会计信息质量检查是财政部执行会计监督职能的主要措施之一。专员办在履行会计监督职能时发现,实践中存在法定授权不完整、会计监督信息化水平低、行政执法力度不足等问题,建议在《会计法》的修订中予以考虑。

  会计监督的执法主体地位应进一步巩固

  从现行《会计法》的总则、会计监督和法律责任章节来看,财政部门具有《会计法》执法主体地位,享有管理权、监督检查权和行政处罚权。《会计法》同时规定:“财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当依照有关法律、行政法规规定的职责,对有关单位的会计资料实施监督检查”“各部门监督检查应当出具检查结论,检查结论应当共享”。但在实际执行中,各行政部门缺乏横向信息沟通和相互协调,造成重复检查和资源浪费,形成了现实中的多头监管。此外,由于目前缺乏监督检查信息网络平台,各职能部门检查的成果难以交流和共享,造成监管效率不高。

  我们建议,在《会计法》修订时,进一步明确财政部门执法主体地位,加强监管力度。各部门应当加强配合,形成监督共享机制。在《会计法》中明确财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管、工商等部门发挥各自专业监督职能,突出监督重点,建立重大问题相互移送和通报机制,对会计事项不符合《会计法》及相关会计制度规定的,由财政部统一处理,确保政策统一。

  专员办的执法权限应进一步明确

  从专员办近年来开展的会计信息质量检查来看,检查结果运用在财政部层面主要是发布公告,在专员办层面主要是下达处理决定,处理的主要方式为罚款(行政处罚决定书)、责令单位对相关人员进行追究责任、调整账务、加强管理、补税(移交税务部门或责令补缴税款)等。但从处罚结果来看,即使是处理力度相对较大的罚款,由于罚款上限较低,也难以引起被查单位重视,特别是非上市公司,罚款对其影响有限;而对于非国家工作人员个人的处罚,除了对性质较为恶劣的吊销从业资格、罚款等,其他情形的只能责令单位对相关人员进行追责,缺乏执法主动权。目前,专员办的行政处罚权集中于“罚款”,对警告、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业等行政处罚手段主要依靠移交相关部门。专员办会计监督行政处罚权的不完整,影响了会计监督效力的充分发挥。

  我们建议,在《会计法》修订时,对于财政部门在执行会计监督中的行政处罚手段进行明确,明确财政部门包含国务院财政部门派出机构,享受相关条款所赋予的权力并承担相应义务等内容,同时,建议将个人违规行为纳入社会统一征信系统,录入会计诚信档案。

  会计监督内容应进一步丰富

  会计具有核算和监督两大职能,其监督职能其实也就是控制职能。会计监督需要对经济活动过程进行控制,属于内部控制重要一环。现行《会计法》中对财政部门实施会计监督的内容主要包括4个方面,但并不包含内部控制内容。而检查中发现的很多问题都是因内部控制不到位造成的。《会计法》规定“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”,但有些单位内部控制制度不健全、不合理,缺乏内部监督制度和监督机构。如:某化工集团公司有两套内控制度,两套制度内容不统一甚至相互矛盾,导致财务报告及相关会计信息失真;某汽车部件公司,制订了内控制度,却不落实、不执行、不考核,导致了现金管理违规问题的产生。近年来,对于内部控制不到位可能造成的业务和财务风险类问题,专员办采用了管理建议书的形式告知被查单位,得到了被查单位的重视和好评。

  我们建议,在《会计法》修订时,在会计监督内容中加入会计/财务控制相关内容,并对内部控制不到位所引起的风险进行分类,采取不同的监管处理模式,如管理建议书、内部控制评价等。

  会计监督信息化应进一步加快

  随着经济发展,财务核算手段越来越科学,监督环境日益复杂,然而会计监督信息化程度却较低。一方面,会计检查软件与会计软件相比,功能还不完善,大型企业单位核算除了财务软件外还有ERP系统,财务软件与ERP系统相关联直接取数,而相应的会计检查软件功能落后,不能够完全满足会计监督的要求;另一方面,网络化监督还不是主流,缺乏公共信息平台,无法实现对监督对象相关资料的电子化查询,也给被监督者带来了“可钻之空”。被监督者在面对不同的监督主体时,有针对性地提供有利于自身的信息。如,贷款报表中的数据往往比纳税报表的数据大。由于没有建立网络监督日常预警机制,导致目前现场监督多,非现场监督少,仅有的监督资源没有最大化发挥效用。

  我们建议,在《会计法》修订时,明确加强会计监督信息化建设的重要性,明确具体操作方法及相关法律责任。一是要搭建社会公共信息平台,对规模以上企业的相关财务数据信息同步上传,企业数据上传要保证数据来源单一、真实、准确。二是要搭建监管信息网络平台,会计法规定的各有关监督检查部门在对单位开展会计监督时,对出具的检查结论共享到统一的平台,从而避免检查资源和成果的重复和浪费。

  行政执法力度应进一步加大

  一方面,《会计法》对会计信息造假的不法行为往往通过行政手段予以处罚,但在民事责任方面的规定较缺乏,从而没有对违规者起到有效的威慑作用;另一方面,执法力度不够,处罚程度较轻,罚款金额一般为3000元以上5万元以下,最高罚款金额仅为5000元以上10万元以下。

  我们建议,在《会计法》修订时,细化会计法律责任,加大违规处罚力度,与刑法、公司法和证券法等配套的法律法规相衔接,大幅度提高做“假账”的成本,并适当缩小相关处罚弹性。一是加大对单位负责人会计违法行为的法律执法和处罚力度。凡是单位负责人从事(或授意)会计违法行为,损害社会利益的,必须依法追究其法律责任,保证让承担法律责任者确实得到惩罚。二是完善相关处罚的替代性条款。现行《会计法》中提到了违反会计法的某些规定有一定的适用范围,如,对于全额拨款预算单位,罚款失去了意义,该处罚的替代条款需要明确。三是提高罚款上限,明确处罚上限的内涵。从近年《会计法》实施情况来看,其罚款限额设定的方式应重新设定,建议采取“定额”与“定比”相结合的处罚方式,相应提高处罚的上限。对处罚金额的计算,是按单项违规事项计算还是按合并违规事项处罚金额计算,也需要在《会计法》中进行明确,以便于会计监督的依法执行。除此之外,适当引入民事赔偿概念,不仅要对个人进行处罚,而且要对违规企业实行经济制裁,用法律的权威督促单位负责人知法守法。

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