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资产评估服务PPP助力供给侧结构性改革

作者:王婷婷 来源:中国会计报 发布时间:2017-03-21

  供给侧结构性改革是党中央对中国经济发展做出的重要战略部署。自2013年以来,我国积极探索并创新公共服务的供给机制和模式,通过推广运用政府和社会资本合作(PPP),吸引社会资本参与到公共服务的领域中来,着力打造“大众创业,万众创新”“增加公共产品、公共服务供给”的双引擎,PPP模式就是公共服务、供给机制的配合。 

    

  评估推进PPP的路径 

    

  自改革开放以来,资产评估行业一直在为社会提供价值发现、价值衡量、价值量化的专业咨询服务,随着我国经济的发展而迅速发展,取得了显著的成绩:在人才培养方面,中评协于20142月发布《中国资产评估行业人才培养及队伍建设规划》(中评协〔201435号),按照结构优化、专业精湛、道德优良的要求培养了大批行业专业人才。从事资产评估工作的资产评估师不仅具备资产评估、经济、建筑工程、机电设备、房地产、财务会计等方面的专业知识,也拥有法律、税务、咨询管理、金融等方面的拓展知识储备,这与PPP项目涉及领域广泛相匹配,资产评估机构及资产评估师完全具备为PPP项目提供各项服务的能力。 

    

  PPP项目涉及13个公共服务领域,在开展不同领域的项目过程中,需要有相关经验的各领域专家提供技术支持。中评协除了加强对专家库的规范和建设外,还制定了《首席评估师管理办法》提高对评估业务质量的控制。资产评估行业因业务性质长期以来接触各个行业,所积累的行业数据、资讯优势明显。 

    

  2014430,中国资产评估协会率先发布《财政支出(项目支出)绩效评价操作指引(试行)》,并对资产评估师进行了培训,使得评估机构和评估师完全具备PPP项目需要的绩效评价及相关咨询业务的能力。评估推进PPP的路径包括以下四种。 

    

  第一,物有所值评价和财政承受能力论证。 

    

  PPP项目涉及面广泛,是投资金额较大的公共服务建设,往往需要充分的物有所值(VFM)评价和财政承受能力论证才能确定项目是否合理。通过物有所值评价判断是否采用PPP模式代替政府传统采购模式实施,开展财政承受能力论证来确保财政中长期可持续性。《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中表示:通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,可进行项目准备。物有所值评价工作从定性和定量两方面开展。定性评价主要由专家组对评价指标进行打分。资产评估专家有多年行业的经验积累,有利于开展定性评价。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,计算项目的物有所值量值,判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。 

    

  在具体操作过程中,定量评价不仅包括PPP值与PSC值的估算,也包含项目建成后未来收益现金流的折现分析问题,以及在进行财政承受能力论证测算各项支出的过程中所涉及到的参数,如建设成本、合理利润率、折现率等的测算,这与评估过程中收益法的评估思路、评估途径基本一致,这恰恰是资产评估所擅长的专业技术。这部分的工作成果即便于政府考虑财政支出和承受能力,又可以使社会资本意识到PPP项目的长期合理回报,对PPP项目的“落地”具有明显的助力作用。 

    

  第二,发挥价值尺度功能。 

    

  付费机制关系PPP项目的风险分配和收益回报,是PPP项目合同中的核心条款。目前形成的PPP项目付费机制有政府付费、使用者付费、“可行性缺口补助+使用者付费”三种。政府在设置付费机制时,要考虑项目产出是否可计量、对项目公司的适当激励、在项目实施过程中的付费机制的变更或调整、财政承受能力等多种因素。资产评估在此过程中可以充分发挥专业“价值量化”的功能,准确测算回报,完善付费体系,保证付费体系的科学性,解决政府和社会资本对此的疑虑。 

    

  第三,PPP项目应用绩效评估。 

    

  国办发〔201542号文提出:“建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩,并将绩效评价结果作为调价的重要依据,确保实现公共利益最大化”。财政部《关于印发<预算绩效管理工作规划(2012-2015年)>的通知》(财〔2012396号)明确提出,要发挥资产评估在预算绩效管理中的专业服务作用。中国资产评估协会于20144月发布《财政支出(项目支出)绩效评价操作指引(试行)》,对评估中的绩效评价进行指引。PPP项目在全生命周期的运行过程中,是否在各个阶段均满足合同约定的绩效标准要求,完全可以借助于资产评估对绩效评价的手段来加以评判和考核量化。 

    

  第四,传统资产评估在PPP中的体现。 

    

  PPP项目实施过程中,除了物有所值评价和财政承受能力论证这样具有“PPP特色”的评估咨询外,不乏传统的评估服务点,如:《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》要求项目实施完成后的移交阶段,应按照项目合同约定的评估方式,对移交资产进行资产评估,作为确定补偿金额的依据;PPP项目在开始之初进行投入时,会涉及到股权、债权、固定资产、土地使用权、无形资产等的估值,这正是资产评估一直以来所擅长的领域;进行物有所值评价时PPP值中的政府配套投入的合理评估;存量公共服务项目在转型为PPP项目过程中,为防止流失应依法进行资产评估,合理确定价值;还有资产评估机构和资产评估师目前提供的抵押资产评估、股权质押评估和项目现金流预测分析等咨询服务同样可以为PPP项目的融资提供服务。 

    

  以高质量服务助推PPP发展 

    

  PPP热浪的涌现在为评估行业拓宽市场的同时,也对评估行业提出了更高的要求。“打铁还需自身硬”,可以从以下几个方面着手,提高资产评估机构服务质量:一是加快行业内与PPP项目相关的咨询与评估工作准则的起草和出台工作,以更好地指导资产评估服务PPP,评估协会鼓励行业内形成具有权威性和竞争性的标杆机构,起带头示范作用。 

    

  二是开展PPP专业服务运营课题研究。评估机构可以在公司内部成立专门的PPP推动小组,准确解读《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发42号文)中所明确的13个公共服务领域的相关政策法规,学习研究在各领域出现的PPP示范项目,形成一套行之有效的PPP评估咨询体系。 

    

  三是加强与政府、高校、企业、协会的联系与沟通。积极推荐评估行业骨干参与PPP项目理论的研究及相关政策的制定,保持对PPP项目参与的热情和敏感性。 

    

  四是加强人才培养,培育复合专业的评估专家和项目经理。具有系统知识储备和较强组织管理能力的项目经理,能够更有效地和政府及社会资本方沟通,制定最优的评估咨询方案,助推PPP服务供给侧结构性改革。 

    

  (作者单位:山东长恒信资产评估有限责任公司。本文荣获服务供给侧结构性改革推动资产评估行业创新发展获奖征文三等奖,有删减。) 

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