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问计PPP项目财政风险防范

作者:纪鑫华 来源:中国财经报 发布时间:2017-08-31

   

  在政府和社会资本合作(PPP)项目漫长的合作期限内,需要面对的风险很多,财政支付风险是其中的一个,公众关注度也较高。 

    

  财政部已经注意到,一些地方政府过于看重PPP模式的融资功能,片面追求快上、多上项目,在政府付费或补贴、风险承担、配套投入等方面给予社会资本过于优厚的承诺,以吸引其投资当地PPP项目,这些承诺甚至超出了政府的承受能力,形成了潜在的风险触发点。 

    

  如何切实控制好PPP项目财政支付风险,以推动PPP长期、健康、可持续发展?笔者建议从4个方面入手。 

    

  优化项目风险分配 

    

  笔者认为,社会资本基于自身优势在PPP项目中承担设计、建设、融资、运营等职能,并在这些环节承接由政府转移出的、社会资本更具有掌控优势的相关风险,是提高PPP项目效率的根本,也是PPP模式体制机制优势的精髓所在。优化风险分配方案将对规范政府承诺、控制财政风险产生直接且深远的影响,这也是规范实施PPP项目的核心要素。 

    

  PPP项目中风险分配方案的差别将直接导致PPP项目成本和运营效率的差异,风险转移程度也将对政府支付责任产生直接影响。若政府为追求融资和项目落地而做出了不恰当的承诺,提前锁定政府大部分支出责任,不仅不利于激励社会资本提高项目运营效率和公共服务质量,还将加重政府长期支付负担。 

    

  因此,政府和社会资本应基于各自优势,通过风险的识别、转移和定价等过程,将PPP项目中部分成本和收益的不确定性转移给社会资本,发挥其在风险控制方面的优势,将不确定性降到较低水平,政府则对其承接的风险予以恰当的对价补偿。 

    

  应注意的是,不同模式或不同行业、不同地区、不同政府层级的PPP项目,所采取的风险分配方案都不相同。特别是政府责任较为隐蔽、难以衡量,且将贯穿于全生命周期的项目,应基于实际情况量身定制方案。政府要在项目前期充分考虑各项风险的发生概率和实际支付责任,在项目执行过程中随时监控风险,提前做好预案,避免风险发生及政府责任的不可控。 

    

  完善物有所值评价 

    

  PPP模式的“物有所值”,是指通过测算社会资本提供的服务结果与风险转移程度对政府支付责任的综合影响判断,在项目全生命周期的成本与质量方面,PPP采购模式是否较政府传统采购模式更优。物有所值既是价值观,可以引导地方政府建立正确的PPP导向,又是一种评估方法,能够帮助地方政府结合实际选择合适的项目实施方式。 

    

  从国内实践来看,虽然由于各种原因导致部分物有所值评价流于形式,但各级政府都逐步意识到了物有所值的积极意义,通过引进具有优势的社会资本并充分调动其主观能动性,以实现供给的增加、风险分配的优化,或是成本的降低。随着各参与方对于PPP理解的深入和物有所值评价的重视,国内也出现了物有所值定性评价没有通过的PPP项目,尤其是那些通过保底承诺、固定回报等方式简单包装出的“伪PPP”项目,往往无法通过物有所值评价,只要稍加留意,就可以控制违规PPP项目所带来的财政风险。 

    

  同时,部分项目也在物有所值定量评价方面也进行了积极探索,并通过与政府传统投资方式进行定量比较,为政府决策提供参考。目前,在实践中主要还依靠前期识别准备阶段的物有所值评价,但也应充分注意到,项目在谈判磋商以及实施过程中,风险分配和政府承诺方案均有可能发生调整,造成项目物有所值评价相关指标发生变化,尤其是隐性的风险保留成本过高而导致政府支付责任变动。因此,应基于项目方案调整、政府承诺变动及时更新项目物有所值测算,并积累数据、探索定量评价方法,逐步量化测算PPP项目是否更为有效,以提高政府资金使用效率,约束PPP项目的政府支付责任。 

    

  强化财政承受能力论证 

    

  通过实行清晰、明确的财政承受能力论证,不仅可以限制地方政府利用PPP扩张投资的冲动,避免PPP政府长期支付责任不可控进而引发财政风险,还有利于充分展示地方政府的履约能力,坚定社会资本、金融机构等参与PPP项目的信心。反之,若社会资本认为政府存在支付风险,则会以此向政府索要补偿对价,从而增加政府支付责任,并相应提高公共服务的社会总成本。 

    

  若地方政府过于看重PPP项目中政府支付责任延长、公共投资对预算的影响推迟,而忽视了其中政府的各类承诺和风险及其成本,则会导致地方政府忽视相关支付责任的现实约束、淡化PPP项目对财政支出长期影响的认识,导致财政承受能力论证流于形式并使之失去“安全阀”的功效,从而逐渐积累财政风险。 

    

  所以,应将所有可能引发政府承担支付责任的决定或事项,包括股权投资、配套投入、政府付费或补贴,尤其是相对隐蔽、难以量化和跟踪的风险分担等,都包含在承受能力测算中,统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任,并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划,论证政府支付责任的财政承受能力,严防因政府过度承诺而引发财政支出风险。 

    

  同时,指标的测算依据、标准和结果也应充分向社会公开,以消除各相关方的不稳定预期。 

    

  深化绩效付费机制 

    

  通过深化PPP项目的绩效付费机制,按照“激励相容、提质增效”的目标,纠正部分项目“重建设、轻运营”的倾向,尤其应避免政府通过可用性付费、固定回报、保底收益等方式,向社会资本承诺锁定大部分回报,并从机制上解决超预算等问题。 

    

  尤其是“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式,实质上是一种变相的“BT+O”模式。就“BT”部分的可用性付费来说,政府承诺支付全部的建设成本和施工利润,社会资本获得固定回报、政府提前锁定大部分支出责任;而运营“O”部分的绩效付费占比极低,政府因此缺乏对于社会资本在长期运营过程中的激励和制约。政府重项目投资规模和落地,社会资本紧盯可用性付费,这样会诱导PPP项目过度上马和政府不合理承诺,结果不仅无法提高公共服务效率,还积累了财政支付风险。 

    

  因此,应进一步完善深化PPP项目的绩效付费机制,基于事先约定的项目绩效标准,把社会资本在项目全生命周期中的责任与权利相匹配,将政府支付对价与项目公司所提供公共服务的绩效挂钩,引导社会资本关注项目运营、提高公共服务效率,并防止因过度上马项目和不合理承诺带来刚性支付义务,从而导致财政风险的发生。 

    

  全面披露政府支付责任信息 

    

  全面、真实、持续地监控项目前期方案、采购结果、运营中政府按绩效付费情况等信息,并予以公开披露,可以约束地方政府按合同支付,充分展示地方政府的履约意愿和履约能力,也能倒逼优化项目前期方案,从而提高财政资金使用效率。 

    

  同时,在公开单个项目运营绩效、政府付费等信息的基础上,还应全面披露地区内所有PPP项目的全部政府支付责任。尤其值得注意的是,因规避了相关论证要求,未进行财政承受能力论证的项目实施将更为便利,但将会增加项目实施过程中的风险。这其中,可能会有一些完全的使用者付费的项目,因为项目最低需求量的保障以及合作周期内一些或有事件,导致政府支付责任增加。同时,这些支付责任因未纳入预算得不到保障,也极有可能影响到公共服务的提供,甚至导致项目失败。因此,有必要将所有PPP项目全部直接、或有的支付责任全面披露,这样既利于各方客观地了解相关信息,进行商业评判,又利于借助信息公开倒逼地方政府关注财政风险,推动本地区PPP项目可持续开展。 

    

  (作者系财政部PPP专家单位:上海市财政局) 

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