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物有所值评价如何摆脱走形式

作者:崔志娟 来源:中国财经报 发布时间:2017-10-12

  作为政府和社会资本合作(PPP)项目选择的评价工具,物有所值评价在一些地方的实践中存在形式化的现象,饱受业界诟病。为何存在物有所值评价走形式问题,应该如何有效发挥其功效?    

  《物有所值评价指引(试行)》所称物有所值(ValueforMoney,VfM)评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。英国PFI(私人融资活动)的经验表明,风险转移、合同的长期性(包括全生命周期成本核算)、产出说明、竞争性、绩效指标和激励、社会资本的管理技能是影响物有所值的六个方面。其中,竞争性和风险转移是最重要的风险因素。物有所值评价有助于通过竞争性实现PPP项目的采购对价,有助于通过风险转移发挥社会资本的优势。

  有的物有所值评价为何一评就过

  在采用传统政府投资模式或PPP模式的比较中,通常对传统采购模式下的采购项目进行完全假设。就定量评价而言,通常采用改变风险量化值和贴现率的方式。若采用改变风险量化值的方法,是否通过评价取决于项目转移给社会资本方的风险大小,因为在PPP和PSC(公共部门比较值)比较中,影响比较结果的风险因素是可转移风险值;采用改变贴现率的方法调整物有所值评价结果也很容易实现,因为贴现率的微小变化可能会对结果造成很大影响。对于货币的时间价值来讲,并没有统一的标准来计量,由此,贴现率的调整也成为物有所值定量评价结果调整的手段。这些定量评价指标值的随意性影响了定量评价的结果。

  显然,定性评价应当就定量评价中无法量化的指标进行定性评价,以提高物有所值评价的科学性。

  但在实践中可以看到,物有所值的定性评价有些流于形式,这主要缘于在定性评价的主观认识、客观指标设定和专家组构成等几个方面存在的不足。

  首先,为弥补财政资金不足的压力,一些政府部门很重视PPP的融资功能,有的地方政府将PPP项目作为拉动基础设施投资的重要手段。由于目前的物有所值评价只要求做项目采购阶段的物有所值预测,因此,物有所值的评价会由于客观指标的设定不够合理而流于形式。

  其次,《物有所值评价指引(试行)》规定,物有所值的定性评价指标分为基本指标和补充指标,其中基本指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等6项,占80分;补充评价指标主要是6项基本评价指标未涵盖的其他影响因素,包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等,占20分。定性评价综合分值超过60分即为通过。

  政府部门进行PPP模式选择时,通常至少需要对PPP项目的选择方式进行物有所值定性评价,但评价指标设定方面的不足常常导致物有所值定性评价结果流于形式。

  一是项目定性指标评分缺乏评价依据。在物有所值评价报告中,存在对项目指标的认识和项目指标具体化设定不足的缺陷。主要表现在,在对项目指标的认识上,有些评价报告将项目可融资性与融资风险相混淆,并没有对项目本身是否具备对金融机构融资的吸引力进行表述,而是将项目不能获得金融机构的融资视作为一项融资风险,将项目的可融资性与社会资本的融资能力相混淆。对于项目定性指标的具体化设定方面存在严重不足,这从物有所值评价报告的模板化可见一斑,如许多报告在风险分配方面提到征用和公有化的政治风险问题。其实,公有化是从产权角度来讲的,对于PPP项目来讲,基于中国国情,社会资本方不仅可以是民营企业,还可以是国有企业,将公有化作为PPP项目的政治风险显然没有考虑中国国情。此外,这些指标的设定也缺乏对不同区域、不同项目的考虑,也未对项目定性指标进行有效表述。对于缺乏评价依据的指标进行评分显然会使评分成为 “空中楼阁”。

  二是指标权重的设定较为随意。指标权重设定的主观性成为定性评价调整分值的“合理性”方法,如,将回报风险较高的项目可融资性设定为较低的权重,以此降低该不利指标的评分值,以提高整个项目定性指标的综合评分值。

  三是补充指标的选择主观性较强。将有利于调高定性评价分值的指标引入,以影响到定性评价的分值,如将污水处理项目等较为成熟的项目引入全生命周期财务测算的准确性指标。

  最后,是在专家组构成上做文章。虽然相关文件规定了物有所值评价的专家组构成,即包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家,以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等,但实际评价时如何选择评审专家也是影响定性评审结果的重要因素。PPP的行业特征性突出,在物有所值评价专家组的构成中若没有行业专家,可能会影响到项目风险识别与分配。

  如何发挥物有所值评价的功效

  笔者认为,定性评价采取专家集体评议、分别打分的方法,能够有效发挥专家的作用,避免物有所值评价的形式化。

  一是将物有所值的定性评价与定量评价无缝对接。在物有所值定量评价缺乏数据支撑的情况下,物有所值评价主要依赖于定性评价。在物有所值评价已经开展3年积累了大量基础数据的情况下,可以加大定性评价和定量评价的融合力度。的确,由于定量评价主要是一种财务评价方法,并非完美,与定性评价结合可以弥补其不足。

  二是对物有所值进行阶段性评价。目前,物有所值基本是一个是否选择社会资本方的预测评价,并未对选定社会资本方以及项目执行期的物有所值进行评价。但实现物有所值最关键的要素是竞争性和风险转移。竞争性主要体现在通过竞标者竞价来选定社会资本方,并降低PPP项目的支出水平,相应转移风险,从而实现物有所值。但选定的社会资本方是否能够实现物有所值,仍然需要通过项目执行期的物有所值评价。

  三是将PPP项目的政府部门财政支出纳入部门绩效考核和财政资金绩效考核,这样可以避免政府将PPP项目仅作为融资工具,而不考虑经济效益问题。

  四是项目定性评价指标设定的具体化。对项目的描述不应该是仅来自于可研报告,而应该根据物有所值评价的要求,针对项目的区域性、行业性、特殊性、政府部门的操作人员等进行进一步描述,以便根据项目情况分析项目定性评价指标的具体评分依据、指标权重的设定、补充指标的选择等事项,避免物有所值评价报告模板化。

  五是强化运用物有所值评价的专家评审意见。物有所值定性评价主要依靠专家的专长,体现的是专业的人发挥专业的能力,专家评审意见不仅需要给出评分分值,而且要拿出相关的专业评审建议。

  (作者系财政部PPP专家、北京国家会计学院教授)

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