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财政部发改委欲规范PPP 严控政府付费类PPP项目

来源:经济观察报 发布时间:2017-11-13

  11月8日,江苏省财政厅发布《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称《意见》),成为首个发文规范PPP发展的地方财政部门。《意见》提出,进一步规范江苏省政府和社会资本合作(PPP)项目,加强监管,防范风险。
 
  PPP即政府与社会资本合作。在2013年年底的全国财政工作会议上,时任财政部部长楼继伟提出推广PPP。近四年过去,全国范围已经形成了总投资额10万亿以上的项目库。
 
  进入2017年以后,一系列规范PPP发展的政策文件亟待出台。
 
  目前,财政部、发改委正在积极酝酿规范PPP发展的政策。一位PPP监管层人士对经济观察报表示,新规范的主旨思路将与此前已经发布的相关规范的思路一致:比如严禁借PPP模式变相举债融资;坚决防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台;地方政府参与PPP项目时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金等。
 
  “规范分很多层面,比如项目决策、融资方案、招标投标、合同签订等,对各个环节可能会出现问题的方面进行规范,规范的目的不仅仅是为了防范债务风险,更是为了PPP的健康发展,行稳致远。”上述监管层人士对记者表示。
 
  “PPP这种模式,是世界范围内通行的,世界很多国家都在推行。PPP在中国有三十多年历史,模式本身不存在问题,这和地方政府融资平台以购买服务的名义购买工程等有本质的区别,未来对PPP要规范地推进,而不是停掉。”上述监管层人士对经济观察报表示。“规范PPP的目的是为了贯彻中央金融工作会议的精神,重点在于规范运作和防范风险。”大岳咨询总经理金永祥对经济观察报表示。
 
  江苏迈出第一步
 
  虽然2017年财政部在不断强调要规范PPP,但是最先推进的却是地方政府。
 
  11月8日,江苏省财政厅发布《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》,在《意见》中,江苏省财政厅提出将组织开展PPP项目重点抽查,及时查处、纠正不规范行为,确保PPP模式规范发展。
 
  在这份实施意见中,江苏财政厅要求严格规范PPP项目库管理、健全完善PPP项目方案审核机制,规范建立PPP项目财政支出责任台账,全面公开PPP项目信息,加大PPP项目监督检查力度,健全完善PPP工作体制机制。
 
  同时,在《意见》中,江苏财政厅要求各地应根据PPP项目进展情况,及时在信息平台上填报各阶段信息,重点应公开项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、项目采购文件、项目合同等关键内容。对公开不及时的项目进行通报,对提供信息不真实、不完整、不准确的项目责令限期整改,无正当理由拒不改正、超过一定时间且督促后仍未及时更新信息的将清退出项目库。
 
  根据财政部全国PPP综合信息平台项目库提供的数据,截至2017年9月末,江苏省进入准备、采购、执行阶段的PPP项目210个,总投资4738亿元,落地率为43.3%。
 
  金永祥认为,此次江苏省财政厅发文规范之后,预计未来会有更多省市的规范PPP文件陆续出台。
 
  E20研究院执行院长薛涛认为,江苏财政厅的文件成为地方落实财政部规范PPP的第一个落地文件,有着明确的风向标作用,可以预期的是,未来全国非运营类绩效不易把控的大型项目面临收缩,信息公开度会进一步提高。
 
  中央层面的动作
 
  相关监管层人士对经济观察报表示,目前发改委、财政部也在研究制定PPP的监管规范,规范的主旨思路与此前已经发布的相关规范思路一致,比如严禁借PPP模式变相举债融资,坚决防止PPP模式异化为地方政府新的融资平台。
 
  这一规范的出台有迹可循。财政部、国资委在2017年年初之后一直在强调规范PPP的发展,并出台相关政策。
 
  5月,财政部联合发改委、司法部、人民银行、银监会和证监会六部门发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。
 
  财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在今年7月31日举行的进一步推进PPP规范发展工作座谈会上明确,要强化财政承受能力论证10%红线的硬性约束,统一执行口径,加强信息公开。
 
  2017年10月,国资委办公厅下发《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知》(征求意见稿),该意见针对了在PPP项目社会资本中扮演重要角色的国有企业。通知提出要求建筑类央企累计对PPP项目投资不超过集团净资产的40%,其他央企比例不超过20%。
 
  今年11月1日,财政部金融司司长王毅在第三届中国PPP融资论坛表示:“对不具备条件、未规范开展’两个论证’的项目,特别是那些不属于公共产品供给体系、自己的资本金不到位、资本金穿透以后都不是自有资金、未来项目运行没有很好的绩效、过度依赖政府付费的项目,我们有考虑把它剔除。”
 
  同日,史耀斌在第三届中国PPP融资论坛中表示,要按照党的十九大整体部署精神和要求,提高规矩意识,维护市场秩序,强化管理,严控风险,严守财政支出的10%红线,保证PPP改革事业可持续发展。
 
  该次论坛中,史耀斌还强调,在PPP改革实践中,一些地方对新发展理念贯彻还不到位,特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段,产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底,重建设轻运营、绩效考核不完善,社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题,积累了一些隐性的风险。“对此,我们应高度警惕并要切实加以解决。”
 
  短期项目或减少
 
  根据财政部PPP中心数据显示,截至9月末,全国入库项目合计14,220个,累计投资额17.8万亿元,覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。其中,6,778个项目处于准备、采购、执行和移交阶段,均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核,纳入管理库,投资额10.1万亿元;7,442个项目处于识别阶段,尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核,是地方政府部门有意愿采用PPP模式的储备项目,纳入储备库,投资额7.7万亿元。
 
  金永祥认为政府方和社会资本方同时开始规范,从长久来讲有助于PPP可持续发展,但近期PPP数量会有较大幅度下降。

   E20研究院执行院长薛涛认为,强化PPP规范,包括以下几个方面:首先,可以重申或具体化明确化之前的相关规定,包括对投融资平台本身的监管以及不合格项目出库的可能性。特别是此前在PPP创新中被忽视的相关内容,比如政府性基金在PPP中的使用规范。

  其次,还将收紧一些不适合PPP的项目或地区,其中包括工程导向的运营绩效约束特点不足的项目,同时还强调了对10%的刚性约束。
 
  再次,要严格PPP的管理流程:比如突出PPP省级项目库的作用,同时避免PPP名称的滥用,进一步推进信息公开和责任追索制度,还有不同地区风险预警制度等等。“需要注意的是,PPP政策不能左右摇摆,不能从一个极端走向另一个极端,要逐步规范。对于前期PPP项目,要以整改为主,只要能满足PPP基本特征即可,重点抓好未来的PPP项目。”金永祥对经济观察报表示。
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