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积极运用PPP模式撬动新基建

来源:中国财经报 发布时间:2020-06-11

  本报记者 张雨馨

  新基建概念持续升温,在新基建领域引入PPP模式,以较为市场化方式推进,调动社会资本参与,这一点是毫无疑问的。但新基础设施PPP项目具体涉及哪些行业领域?应重点关注哪些问题?有哪些具体的相关措施?近日,多位PPP专家提出了建议。

  “新基建”环境下PPP项目“新”思路

  要做好“新基建”环境下PPP项目,首先要明确的是新基建的定义,其“新”主要体现在技术新、模式新和领域新。北京财建管理咨询有限责任公司总经理赵红告诉记者,今年3月的中共中央政治局常务委员会会议上,提出加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设。主要包括三个方面内容:一是信息基础设施。主要指基于新一代信息技术演化生成的基础设施,比如,以5G、物联网、工业互联网为代表的通信网络基础设施等。二是融合基础设施。主要指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术。三是创新基础设施。主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施等。

  中国宏泰产业市镇发展有限公司总经理李士宗进一步阐述了关于“基础设施”概念外延拓展:一是新“经济类”基础设施:原来基本属于市场化提供的、非公共、公益类产品和服务,以及半公共、半公益类产品和服务,以及带有部分公共、公益性质的产品和服务,有的逐渐纳入中央和部分地方政府或有责任和义务提供的公共产品和服务范畴,成为新基础设施建设的一部分,从原来有争议的是否为公共产品的模糊地带、灰色地带部分转入“白色”或“绿色”地带。比如地方政府(园区管委会)为加快发展本地经济,增加本地投资、就业和财税收入,面对全社会无差别鼓励建设“附带限定条件”的“标准厂房”等新经济类基础设施,既可由管委会(委托投融资平台公司)直投,也可由企业自投,还可吸引社会资本通过PPP等多种方式建设、运营,原则上“谁投资、谁所有、谁受益”。二是新“科技类”基础设施:科技可以大体分为基础科技和应用科技,科技类基础设施(如科研、研发机构和实体)也可以大体分为基础类和应用类,这两类基础设施建设政府和社会资本都在搞,基础类政府投资偏多,应用类社会资本投资偏多。在目前国家加大重视“新基建”的战略背景下,政府方势必加大此类投资的力度和范围,甚至包括一些原来主要由社会资本投资的重要科技行业和领域(如5G、大数据、人工智能项目等)中的“部分”“基础性”建设内容。

  就“新基建”环境下的PPP项目而言,根据当前已入库的PPP项目类型和所涉行业来看,PPP模式已广泛运用于融合类基础设施中,如智慧交通、智慧城市、智慧政务平台等PPP项目数量已初具规模。北京市中伦(上海)律师事务所高级合伙人周兰萍认为,新基建同样适用于科研、信息技术开发或科技产业孵化为目的,且公益属性较强的基础设施项目,如高科技园区、数据中心、科技城等配套基础设施建设项目也同样适合采用PPP模式运作。但是,对于以5G、物流网、云计算中心为代表的通信网络基础设施,由于其本质上属于通讯信息和互联网增值服务,并非政府当然负有提供义务的服务,且实践中已普遍由通信网络运营商或互联网信息服务商采用商业模式运作,因此该类项目不适宜采用PPP模式。

  “新基建+PPP”应“好钢用在刀刃上”

  PPP项目在经过多年的实践探索之后逐渐步入高质量发展的新阶段,其鼓励社会资本积极参与、充分发挥高水平运营能力、形成良好的合作共享机制和促进公共服务提质增效的属性,与新基建的合作思维、运营理念不谋而合。但是,各地区仍需根据自身实际情况寻找新基建的切入点,而不是一窝蜂地投入5G基站、大数据中心、人工智能等热门概念中去,严把质量关,严格进行“两论证”,促使“好钢用在刀刃上”。

  相对于传统基础设施项目,新基础设施项目专业性和技术性更强,更能体现“专业的事情要由专业的人做”的核心理念,同时新基础设施项目面对终端客户的机会更多,使用者付费的程度更高。北京财指南咨询有限公司总经理徐向东总结,在PPP模式之下,政府方依赖于社会资本的程度更高,政府方能够提供的多是政策和税收优惠,表现为政府服务意识。因此,采用PPP模式实施新基础设施项目对政府方和社会资本方来说都是一个新课题,既是机遇又是挑战,需要双方进一步秉持PPP模式“风险共担、合作共赢”的基本理念。

  武汉大学教授刘穷志认为,新基础设施虽然“新”,但仍然是基础设施,属于公共产品,适合运用PPP模式。新基建的推动离不开中央和地方的支持,但仅靠政府的力量还不够,应鼓励市场主体特别是前沿科技企业参与,让市场充分发挥在资源配置中的决定性作用。

  他认为,PPP各方应尽快掌握新基建的三个新特征:一是技术新。新基建主要以云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链等新一代信息技术为依据,为我国发展数字经济、战略性新兴产业、现代服务业提供需求载体;二是领域新。新基建不同于以铁路、公路、桥梁等为主的传统基建,有全新的应用领域,比如以信息基础设施为代表的新基建提供更多的是网络效应、平台效应和赋能效应,可以催生一系列新技术、新产品、新模式、新业态的大量涌现,如5G手机、车联网、智慧城市等。三是模式新。新基建加速新技术的产业应用,并催生大量创新应用和产业形态,扩大了新供给,形成新的经济模式。最后,调整现行PPP制度。调整PPP项目规模规定,不确定下限。拓展PPP领域,由经济领域和社会领域推进至科技领域。

  华夏幸福基业股份有限公司副总裁李茂年提出了进一步鼓励新基础设施PPP项目的建议:一是专门政策配套。因新基础设施PPP项目大多属于新技术新产业,需要不同于传统项目的配套政策支持。财政政策方面,建议考虑研发支出加计扣除,高新技术企业低税率等支持。二是注意防范风险。新基础设施PPP项目经济外溢性较强,但也有技术更迭快、市场竞争激烈的特征。因此,需进行全面、科学的项目策划,规范项目可行性研究和入库审核,贯彻全生命周期绩效管理理念。三是注重监管创新。要合理确定投资资格,不得设置超过项目实际需要的项目资本金、资产规模、银行存款证明或融资意向函等条件,不得设置与项目投融资、建设、运营无关的准入条件。

  针对5G、大数据、人工智能、工业互联网、物联网等为代表的新基建领域,北京中泽融信管理咨询有限公司总经理赵仕坤认为,其发力于科技端,具有较高的技术门槛,侧重于战略型新兴产业,所聚焦的数字化基础设施领域更具市场化特征,因此可以单独由政府方投资实施的项目有限,更多的需要具备专业技术能力和运营能力的社会资本深入广泛参与,这与PPP模式的合作、运营特征具有天然的契合性。故建议对潜在的社会资本和拟正式签约的社会资本进行在经营业绩、财务状况、管理能力、管理团队稳定性、投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等方面做全面深入的调查,从而分析与确定社会资本实施PPP项目的综合能力,严把PPP项目“入口关”。

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