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关于对PPP模式的再认识及2022年推广应用的展望

来源: 发布时间:2022-09-08

  中建政研集团董事长 梁舰

  中建政研集团副总裁、政府服务中心常务副总经理 何朋朋

  中建政研集团政府服务中心副总经理、政府投融资研究中心副主任 李艳艳

  自2014年国务院、财政部及国家发展改革委在基础设施和公共服务领域推广PPP模式以来,国内PPP模式的推广应用经历了高速发展、急剧下滑到稳步发展三个阶段。关于PPP模式与隐性债务之间的争议众说风云,有些地区将PPP项目误判为隐性债务,导致地方政府,甚至部分地区财政厅PPP中心对PPP模式产生了质疑,不敢继续推广和应用这种模式。中建政研集团有限公司梁舰先生提出:“任何事物都是在发展中规范,在规范中发展的,PPP模式亦是如此。PPP模式不仅是一种融资模式,更是一种项目管理模式,还是一种很好的政企合作模式,符合现代财政管理制度,合规的PPP项目不应列为地方政府隐性债务”。

  虽然国内针对PPP模式的争议仍旧未断,但是,国内部分省份逐渐意识到PPP模式的有利之处,并加快推进PPP项目的实施及监督管理,譬如广西壮族自治区、海南省、河北省、安徽省、甘肃省、内蒙古自治区等地区在加快本地区推广PPP模式的应用和管理方面,出台了相关管理制度和通知,某种程度上鼓舞了国内PPP模式的推广应用及行业人士对该模式的再认识。

  在2020年以前,广西壮族自治区在推动PPP方面处于全国下游水平。2020年初,广西全区已入财政部管理库项目数量约240个,已录入全国PPP项目信息监测服务平台项目数量约230个,在项目数量上与周边临近省份相比差距明显。自2020年1月份以来,广西壮族自治区在推动PPP方面,动作频出,多次举办项目推介会、出台“稳十条”举措、2020年重点项目清单、百日攻坚行动方案、“绩效考评与约束激励办法”、“关于报送2021年PPP模式重点推进项目及推介项目通知”及推广运用PPP模式三年行动计划(2021—2023年)等,表现出了极大的决心。在新政策、严要求及地方一系列稳推进、动态监管、奖惩结合的机制保障下,广西的PPP市场有的放矢,能够吸引并撬动资本市场的参与,实现补基础设施短板,提高公共服务水平,促进经济高质量发展的目标。

  如果说广西关于PPP“稳十条”举措以及推广运用PPP模式三年行动计划(2021—2023年)提振了广西推动PPP的决心和信心,是对全国推广PPP模式的一种鼓舞,那么,前不久海南省人民政府办公厅出台的《关于加快推进政府和社会资本合作模式高质量发展的通知》,无疑是对全国推广PPP模式的再一次鼓舞。

  2022年关于对PPP模式的推广与应用展望如下:

  1.对PPP模式的重视度越来越高,入库项目数量将进一步增加

  在隐性债务防范和化解风险背景之下,目前对于政府投资项目合规的融资方式只有依赖地方政府债券及PPP两种模式。一方面,地方政府债券受额度约束,尤其是额度占比较大的地方政府专项债券对项目收益性和成熟度有严格的要求,众多项目无法通过发行债券的方式筹集资金。另一方面,在地方财政资金、中央直达资金或专项资金规模有限的情况下,PPP模式不仅吸引社会资本方投入资金,由社会资本方/项目公司负责项目融资,可以合理分配项目风险、平滑财政预算支出,加快转变政府职能,推进地方政府治理体系和治理能力现代化转变。因此,地方政府及行业人士对PPP模式推广及应用的重视度越来越高。

  据全国 PPP 综合信息平台管理库项目2022 年半年报显示,截至 6 月末,全国 2,763 个有 PPP 项目在库的行政区中,2,729 个行政区 PPP 项目合同期内各年度财政承受能力指标值均未超 10%红线,总体处于安全区间。其中 2,035 个行政区低于 7%预警线、占比 73.7%,1,574 个行政区低于 5%、占比 57.0%、因此,预测具备财政能力承受空间的地区PPP入库项目数量将进一步增加。

  2.重点领域“强制”采用PPP模式

  2017年,财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》提出政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施政府和社会资本合作(PPP)模式。海南省人民政府2021年提出具备实施条件的各类污水、垃圾处理项目,政府参与的途径仅限于PPP模式,未按相关要求采用PPP模式实施的该类项目,财政部门原则上不予安排相关预算支出。广西壮族自治区人民政府2021年同样提出在高等教育、文化旅游、市政供水和污水垃圾处理、养老和医养结合、体育等领域的基础设施和公共服务项目中全面推广运用PPP模式,并且要求政府参与且适合采用PPP模式的新建项目未有效落实全面实施PPP模式的,原则上不予安排相关预算支出、基建投资等。现阶段不少地区污水处理项目和垃圾处理项目通过发行地方政府专项债券方式筹集资金,但随着专项债券更多将更精准地投向重大项目,城镇及农村污水、垃圾处理项目2022年将不得不重新回归到PPP的道路上来。

  3.中期评估及绩效评价进一步加强

  全国PPP综合信息平台管理库项目2022年半年报显示,2014年以来累计入库PPP项目10,354个、投资额16.5万亿元;累计签约落地项目7,934个、投资额13.1万亿元,签约落地率79.8%;累计开工建设5,280个、投资额 8.7万亿元,开工率53.1%,陆陆续续有更多的签约项目将竣工验收完毕并进入运营期。财政部《关于印发<政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引>的通知》(财金〔2020〕13号)要求,“原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价,分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价;项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价,每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估;移交完成后应开展一次后评价。”,目前不少省份(譬如山西省、河北省、安徽省、甘肃省等)已出台绩效评价管理制度,甚至分行业分领域的绩效评价指标体系,因此,作为客观评价PPP项目服务质量和运营效率,并为政府监管工作和付费提供依据的项目中期绩效评估及绩效评价应进一步得到重视。

  4.探索PPP模式和专项债的有效结合

  财政部党组成员、副部长邹加怡早在2019年第五届中国PPP发展(融资)论坛上就提出,“探索PPP与专项债的结合,撬动社会投资,发挥协同加力效应。由于专项债券和PPP项目的偿债主体不同,实践中一个新建项目在申请专项债券时,如果已入PPP项目库,在评审时将不予以支持。但是专项债券和PPP的有效结合,某种程度上能够充分发挥专项债券低成本优势及PPP模式下社会资本方专业运营优势。随着使用专项债券资金的项目不断推进,正在建设的专项债券项目资本金缺口问题将越来越多,早期已发行的专项债券项目陆续到了本金偿还阶段, “六稳”、“六保”背景下地方财政压力越来越大,地方政府有必要尽早探索PPP模式和专项债券的有效结合问题。可喜的是,海南省人民政府办公厅《关于加快推进政府和社会资本合作模式高质量发展的通知》提出创新工作思路,探索PPP与专项债结合。

  围绕PPP模式与专项债结合使用的问题,可行的操作路径分两钟。一是针对新建项目,可以探索将项目拆分成A包和B包,A包由政府相关行业主管部门申请地方政府专项债券筹集资金,运营期可以有偿提供给采用PPP模式运作B包的项目公司使用,行业主管部门通过收取有偿使用费来偿还债券本金及利息;B包的项目公司通过有偿使用的方式获得固定资产使用权,从而减轻前期建设投资及资金筹措压力。二是针对存量项目,尤其是对于早期已经通过专项债券筹集资金建成的项目,资产评估后,通过TOT的模式转让存量资产的经营权,获取经营权转让收入用于偿还债券本金,特别针对债券本金偿还期的项目,当然财政四本账资金通道有待进一步打通。

  5.信息公开进一步加强

  信息公开对促进PPP项目各方诚实守信、严格履约,保障公众知情权和监督权,推动PPP市场公平竞争和规范发展发挥积极作用。2021年12月16日,财政部发布了《关于修订政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理办法》的通知,要求PPP项目参与方应当落实责任,按要求在PPP综合信息平台录入PPP项目信息,PPP项目公开信息不仅在储备清单阶段需要公开。进入管理库PPP项目也应当公开基础信息以及准备阶段、采购阶段、执行阶段相关信息。县级以上地方财政部门应对PPP项目参与方所录入的项目信息进行确认,并对本级所公开PPP项目信息的真实性、完整性、准确性、及时性负责。2022年6月21日,财政部办公厅发布《关于开展全国PPP综合信息平台项目信息质量提升专项行动的通知》,要求各地区进一步完善PPP综合信息平台项目信息,对部分入库停滞或者未及时更新入库信息的项目,需要在规定时间内完善各阶段项目信息并主动接受社会监督。

  6.组织保障进一步有力

  PPP项目需要财政部门、发改部门、行业主管部门、住建局、自然资源与规划局等单位协同配合,才能便于项目立项、评审、采购、签约落地、开工、投入运营;部分地区在组织保障方面进一步加强和巩固,譬如海南省提出加强PPP中心人员配备,履行政策制定、项目储备、业务指导、信息管理、宣传培训等相关职责,强化发展改革、财政、行业主管部门的统筹协调,积极落实好该地区重大发展规划、各类专项规划、拟采取PPP模式建设项目的衔接和推进工作,实行联评联审,省级行业主管部门和财政部门积极组织政策宣贯和实操培训,地方政府积极召开PPP专题推介会、项目招商会、融资论坛等多种渠道搭建交流平台,向社会资本、金融机构推介拟实施的PPP项目,吸引社会资本更好地参与该地区经济社会建设;内蒙古自治区财政厅提出硬化“履约关”,坚决杜绝“新官不理旧账”,加强项目落地政府履约管理,把好“付费关”,强化PPP 项目全生命周期绩效管理,确保政府支付有据可依;广西为加快各市(区)、县PPP模式推广运用,2020年4-5月,自治区PPP工作专班组织专家组,赴14个设区市及重点区直部门开展PPP对接辅导工作,梳理了一批拟重点推进的PPP项目及拟向社会推介的PPP项目清单,收集整理一批PPP项目典型案例。因此,随着各地对PPP模式的重新再认识,在组织保障方面将会进一步有力。

  近年来受经济下行、减税降费和新冠疫情等影响,在消费和出口受挫的背景之下,加大固定资产投资仍然是经济建设的主要抓手,河南、海南等地均提出以“项目为王”促进地方经济高质量发展。2022年作为“十四五”的第二年,中央经济工作会议提出要以经济建设为中心。鉴于PPP模式在固定资产投资方面的重要作用,PPP模式在助力区域经济高质量发展方面将大有可为!

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