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政府采购案件司法审查思路

来源:中国政府采购报 发布时间:2017-10-10

  在我国,财政部门主要履行财税方面的监督管理职责,政府采购属于使用财政性资金的行为。根据《政府采购法》的规定,财政部门对政府采购活动实施监管,负责处理政府采购活动中的投诉、举报、检举和控告等,以维护政府采购活动的公开透明、公平、公正和诚实信用原则,监督财政性资金的使用。

  《政府采购法》第五十八条规定,投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未处理的,可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。由此可知,政府采购司法审查,是指政府采购当事人因不服财政部门的具体行政行为而提起诉讼,受诉法院对具体行政行为的事实认定和法律依据以及所适用的行政程序进行合法性审查,并作出相应裁决的活动。

  政府采购案件的司法实践现状

  在司法实践中,因为政府采购案件有其特殊性,争议多数与采购文件技术参数设置、资格条件设置、供应商投标真实性及开标评标程序有关,涉及很多法律问题、技术问题和实务问题,需要专家论证和有关技术部门鉴定,案件处理耗时长、难度大。

  同时,由于《政府采购法》《政府采购法实施条例》等相关法律法规的规定有待完善,法院在案件审查过程中,往往缺乏明确的法律依据和相关标准,不宜机械地适用《行政诉讼法》的规定,必须结合案件实际情况进行审理。

  现行法律、法规和规章对政府采购举报、检举、控告没有明确定义,对其处理程序也没有明确规定,因此财政部门在处理政府采购举报、检举、控告等案件过程中,缺乏明确的标准,法院在受理、审理政府采购案件时也没有明确的法律依据。

  笔者将结合司法实践,厘清政府采购案件中司法审查的基本思路,介绍法院在审查行政机关是否具有法定职责时通常会裁定驳回起诉的几种情形。同时,由于利害关系的认定没有明确的标准,政府采购争议处理过程中,利害关系人的认定是一个大难题。笔者将介绍地方财政部门针对此问题而施行的一些新方法。

  通常情况下,法院不严格区分投诉、举报、控告、检举、信访的概念,其均属于行政机关履职类案件。信访较为特殊,我国有专门的《信访条例》,对信访的概念和程序等进行明确规定,所以不将其纳入行政复议和司法审查的范围。

  法院在审理投诉、举报、检举、控告等履职类案件时,主要分两步走:第一步是判断对于原告请求的履职事项,被告行政机关是否负有法定职责,第二步是判断原告与履职事项是否具有利害关系。

  财政部门法定职责认定

  审判实践中,司法机关在判断行政机关是否具有法定职责的过程中,不细究投诉、举报、控告、检举的具体概念,根据法律法规的规定,属于行政机关履职的事项,行政机关就应当履职。同时,如果法律、法规、规章明确规定行政机关对投诉举报负有答复或者转送义务的,行政机关也必须履行法定的程序性职责。

  《政府采购供应商投诉处理办法》(财政部令第20号,以下简称20号令)第十一条规定,财政部门收到投诉书后,应当在5个工作日内进行审查,对不符合投诉条件的,分别按下列规定予以处理:(一)投诉书内容不符合规定的,告知投诉人修改后重新投诉;(二)投诉不属于本部门管辖的,转送有管辖权的部门,并通知投诉人;(三)投诉不符合其他条件的,书面告知投诉人不予受理,并应当说明理由。

  在政府采购投诉、举报处理工作中,会遇到这样的问题:本该由一个县级财政部门管辖的PPP项目,投诉举报人直接向财政部递交投诉书或举报信,因为没有明确的法律规定,任何人都不能驱使政府为他服务,如果不属于财政部的职责范围,可以拒绝接收,告知投诉、举报人向有权管辖的部门提起投诉、举报、检举、控告等。如果投诉举报人通过邮寄的方式来投诉、举报的,应当依法转送并答复当事人。

  除了法律明确规定行政机关具有的程序性职责外,以下几种情形,法院一般认定被告行政机关不具有法定职责而裁定驳回起诉:

  第一,越级投诉或举报的情形,即向有管辖权的行政机关的上级行政机关投诉、举报的,上级行政机关不具有法定职责。例如,霍某与天津市国土资源和房屋管理局不履行法定职责一案中,原告对相关估价机构作出的《天津市房屋拆迁估价分户报告单》有异议,直接越级向作为上级机关的被告进行举报要求处理,法院判决原告越级举报的行为属于信访,根据《信访条例》,原告的起诉依法应予驳回。

  第二,投诉人、举报人仅仅以行政机关负有相关行政管理领域的一般监管职责为依据,要求行政机关履行特定法律职责的。

  例如,冯某某等诉国家发展和改革委员会一案中,被告收到原告邮寄的举报信,该举报信载明的被举报人为天津发改委,被举报第三人为瀚华公司,举报请求为被举报人未对房地产开发项目所建住宅执行政府定价和政府指导价格管理履行行政许可监管职责,确认行政不作为。法院判决原告的“举报信”并非按照《价格违法行为举报处理规定》的规定请求被告履行价格违法行为监管的行政职责,其所提事项属于信访事项,故原告认为被告未在法定期限内对其举报信进行处理,向被告提出同级行政复议申请,亦不属于《行政复议法》规定的行政复议范围。

  第三,针对原告的争议有专门的救济途径的。如相关法律法规明确规定当事人有其他的救济途径的,财政部门不具有法定职责。

  第四,要求上级机关监督下级机关的。在组织法意义上,国务院部委负有全国某领域、行业的监管职责,同时也负责对下级进行指导监督,但是这类指导监督是基于内部公共利益管理的一种措施,具有政策性和自由裁量的空间。如果原告针对具体行政行为要求上级机关进行撤销、变更的,其可以直接申请行政复议与行政诉讼,而没有必要要求上级机关履职。在冯某某等诉国家发展和改革委员会一案中,原告向被告举报,要求对天津市发改委的行为确认违法,最后法院驳回起诉。

  除此之外,财政部门对于当事人提出的投诉、举报、检举、控告或者提出的依法行政申请书,基于积极行政作为的原则,一般作出告知或者答复,当事人如果仅仅对告知或答复行为提起诉讼,法院在受案范围的框架下,下列情形裁定驳回起诉:第一,不具有法定职责的行政机关对投诉举报事项所作出的答复,不再考虑答复本身的合法性;第二,上级行政机关将越级的投诉举报转送下级行政机关处理的;第三,上级行政机关将越级投诉举报事项作为信访等非正式行政程序进行告知或者答复的;第四,投诉举报人针对行政复议不予受理决定或者程序性驳回复议申请的决定再次申请行政复议的,行政复议机关对此作出的不予受理决定或者程序性驳回复议申请的决定,申请人对此提起诉讼的,法院裁定驳回起诉。

  化解“利害关系”的尴尬处境

  20号令第二十条规定,财政部门应当以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人。在司法实践中,利害关系的认定并无明确标准,尤其是政府采购案件中,潜在投标人的范围是难以界定的,故而在认定政府采购案件时,利害关系的认定存在诸多困难。例如,甲下载了标书,对于标书条款进行质疑,质疑后标书未修改,其也未参与投标,对于政府采购结果而言,甲是利害关系人吗?甲购买了标书,复印一份给乙,乙欲参与投标,对标书的条款提出质疑,这种情形下,乙属于利害关系人吗?对于利害关系的认定是模糊的,情况复杂多样。

  有些地方采取“报名登记”的方式限定利害关系人的范围,在政府采购公告中明确要求供应商在7个工作日内进行报名登记,只有通过报名登记的供应商才可以参与投标,也只有登记过的供应商才有质疑的权利。通过报名登记的规定,旨在便于后期向相关供应商发出通知,同时可以将利害关系人限定在一定范围。

  政府采购案件中,无论是法定职责还是利害关系的认定,都必须有法可依,有法必依,但现行法律法规还有待完善,只有明确相关标准,才能更好地开展政府采购工作,指导司法实践,维护社会公平公正,实现政府采购物有所值的目的。

  (本文为财政部法律顾问袁乾琴在首期“‘财库法’青年学研会”上的内容分享。“‘财库法’青年学研会”是以非官方的形式,对政府采购投诉和监督检查案件处理工作中遇到的热点、难点、疑点问题进行研讨,由财政部政府采购监管部门工作人员和专业律师发起,并邀请实务专家、理论学者、法院法官和地方财政部门青年同志共同参加。财政部国库司政府采购管理办公室主任娄洪出席了首期“‘财库法’青年学研会”。下一步,“‘财库法’青年学研会”将围绕合格投标人、潜在供应商、供应商主动放弃中标、重新评审等实践中的难点问题进行专题讨论。)

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