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聚焦完善国有金融资本管理 · 三论

首次明确国有金融资本出资人职责

来源:中国财经报 发布时间:2018-07-12

  中信证券研究部政策专题组 杨帆

  

  近日,中共中央、国务院下发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(以下简称《指导意见》),首次明确财政部门作为国有金融资本出资人的职责,这意味着中国国有金融资本管理翻开了新的一页。

  党中央国务院一直高度重视完善国有金融资本管理工作,习近平总书记在党的十九大报告中强调,要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,促进国有资产保值增值,有效防止国有资产流失。全国金融工作会议也对完善国有金融资本管理提出了明确要求。这次出台专门文件对国有金融资本出资人职责作进一步明确意义重大。

  目前,我国国有金融资本分散在各级政府不同部门和单位管理,数量大、范围广,主要是:中央政府和地方政府直接向金融机构出资所形成的权益;中央汇金公司等国家授权投资主体及有关单位向金融机构出资所形成的权益;金融或非金融国有企业投资其他金融机构所形成的权益;凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益,如证券交易所、金融消费者保护机构、中央国债登记结算有限责任公司等金融基础设施企业等形成的部分国有金融资本等。这个现状是历史沿袭下来并在改革中不断演进形成的。

  从本质上说,国有金融资本的出资人可以理解为国有金融资本的投资人,我国国有金融资本的产权主体为全体人民,财政部门根据授权履行出资人职责,其职责有四个方面:第一,金融资本基础管理职能,包括清产核资、产权登记、资本金权属界定、产权评估、产权转让、统计分析等涉及国有产权流转方面的职责。第二,统筹规划国有金融资本战略布局,负责国有金融资本经营预算、收益管理等工作。第三,制定绩效考核、负责人薪酬等国有资本管理规章制度,增强机构活力与控制力,防范化解金融风险。第四,通过法定程序,参与金融机构重大决策、选择管理者、享有收益等,落实激励有效、约束有利的薪酬体系,实现国有金融资本保值增值等。同时,在不同层级政府间,国有金融资本是实行分级管理的。根据中央编办关于金融类企业国有资产管理部门职责分工的通知和财政部“三定”方案,财政部按规定履行职责、管理国有金融资产。而根据企业国有资产法、中央编办职责分工和财政部有关文件等规定,地方国有金融资本按照“统一规制、分级管理”的原则,由地方财政部门依法履行职责。

  从理论上讲,各级财政部门完全应该担负起管理金融资产的责任,但在实际运行中,国有金融资本出资人代表并不明确,存在着多龙治水的问题。

  从中央层面看,财政部、汇金公司、中组部和一行两会等都从不同的角度参与国有金融资产管理,形成“谁都行使管理权力,谁都不完全承担管理责任”的局面。财政部以“管资本”为主,从产权登记、评估、转让等基础管理,到保值增值、绩效评价、薪酬管理、经营预算、通过派出股权董事行使出资人权力等各方面,不断完善制度、履行职责,基本形成了比较系统的国有金融资本管理体系。汇金公司具有双重身份,一方面,作为被国务院授权的国有金融资本出资人,以出资额为限代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务,职能与财政部重叠;另一方面,汇金公司是中投公司的子公司,而中投公司又是财政部的子公司,两者具有一定的协同性。中国人民银行则负责统一编制全国金融统计数据、报表,参与评估重大金融并购活动对国家金融安全的影响并提出政策建议。一行两会通过“管风险、管法人、管准入”,实现合规和审慎监管的要求。中组部和原银监会、原保监会、证监会任命金融类中央企业的管理者,即掌握一定的人事权。

  从地方层面看,目前地方国有金融资本管理缺少统一模式,财政、国资委、金融办、投资运营公司等部门和单位不同程度地参与本级国有金融资本管理,部分地方财政部门也对履行出资人职责存在观望和畏难情绪。

  由于中央和地方对于国有金融资本出资人缺乏法律明确,使得管理职责分散、部门权力分割固化、“政出多门”,进而导致国有金融资本存在整体战略布局缺乏、内部人控制、监管套利、权责不对等、激励约束机制难以健全等问题,进而影响了国有金融资本管理职能的有效发挥和国家金融安全的稳定维护。

  为了解决这一系列问题,《指导意见》明确提出,国务院授权财政部门履行国有金融资本出资人职责。从中央国有金融资本的角度来看,这有利于理顺和压实部门管理职责,明晰委托代理关系,完善授权管理体制,更好地管好用好国有金融资本。从地方国有金融资本的角度来看,明确由地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责,在金融类企业和非金融类企业之间建立了“防火墙”机制,有利于维护金融安全、防范金融风险,发挥金融体制改革的协同效应。可以预见的是,随着《指导意见》的出台,我国国有金融资本管理将更加统一、全面、高效,金融机构职责更加明确,国有金融资本管理必将迈上新的台阶。

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