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数字财政:现代财政的必由之路

来源:中国财经报 发布时间:2019-11-05

  

  

  在数字经济时代,数字财政具有丰富的内涵,大数据、云计算、人工智能、区块链等技术可以和财政业务进行深度融合,推动财政治理能力和治理体系现代化。可以说,数字财政是走向现代财政的必由之路。

  王志刚

  数字化浪潮风起云涌,财政作为国家治理的基础和重要支柱,同样面临前所未有的机遇与挑战。在数字经济时代,数字财政具有丰富的内涵,大数据、云计算、人工智能、区块链等技术可以和财政业务进行深度融合,推动财政治理能力和治理体系现代化。可以说,数字财政是走向现代财政的必由之路。

  为提升公共服务效率提供基础

  数字化技术可以将财政资金提供和公共服务需求进行有效匹配,有利于提高公共服务的效率。首先,政府可以通过多种信息渠道,例如报刊、电台、网络、微信、微博、手机APP、一体化服务设备等,为居民和企业提供教育、医疗、养老、创办企业、融资等各类公共服务咨询,社会公众可以方便地获取这些公共服务并留下相关的评价。其次,通过推广一些数字技术来提高公共服务效率。例如图像识别等生物识别技术来进行数字认证,将个人信息与其他信息进行匹配,就可以实现异地社保缴费和领取,也可以将符合条件的低保人员尽可能纳入福利体系中,可以有效避免冒领、骗保、漏保等行为。最后,政府和平台企业在提高公共服务质量上有广阔合作空间。数字经济时代在衣食住行等领域诞生了大量平台企业,它们借助数字化技术设计出更加科学的服务协议,不断改善用户的体验,在赢得用户的同时也积累了各种行为数据,这些数据有助于企业更好地把握用户偏好,可以进一步优化算法改进服务,形成良性的循环发展。自然,这些行为数据同样可以为财政精准调控提供了数据基础。例如,可以运用各类电商平台的个人消费数据来核实贫困户信息,利用共享单车的数据优化交通出行服务,利用房地产科技企业数据来设计住房与租赁房相关政策,利用招聘网站等信息来分析就业形势变化等。

  税收的公平与效率难题会得到一定缓解

  税收的公平与效率平衡问题一直是一个难题。信息经济学告诉我们,信息不对称程度影响着政府的征收能力,如果没有一套有效的核查与惩处机制,纳税人就会有不同的规避税费行为。数字财政可以大大降低信息不对称,政府可以掌握纳税人的资产、家庭成员收入、储蓄、消费、家庭及个人信息等数据,也就能够设计出一套相对公平有效的税收制度来增强公平性,无论是横向公平或纵向公平;同时可以将税收信息系统与其他如银行、户籍、工商等信息系统建立数据共享,就可以依据不同算法来有效甄别偷漏税行为,进而大幅提升纳税遵从度。

  数字经济时代还有一个现象值得关注,那就是更多的人,尤其年轻人对单位的依附度在降低,更加灵活的就业形式更受青睐,各种新职业层出不穷,人们的“兼职”收入可能超过正规职业收入,对于这些收入的管理也考验着税收征管部门的能力。有效的征管能力可以实现低税率下的收入稳定,还可以有效地调节收入分配促进社会公平,可以大大缓解公平与效率平衡的困境。同时,我们也要关注到,即使在一个数字化程度极高的社会,有一些个体信息,例如努力程度仍然是难以准确识别的。

  政府收入来源会得以拓展

  大数据时代政府是重要的数据生产者和使用者,这些庞大的数据资产对政府来说意味着什么?如果只是存储或是仅仅为内部管理使用,可能还不足以体现其价值,这些数据资产是政府收入的一种现实或潜在来源。这些公开的数据资产理论上来说具有非竞争性和非排他性,完全可以实现更大范围的共享,也是一种公共品。

  一是基于公共数据开放所间接带来的财政收入。随着政府信息公开的推进,大量的政府数据开放为企业商业开发与应用提供了条件,例如以交通空间信息为基础的各类出行管家软件或APP,实际上也提高了这些数据资产的价值,这些价值创造通过企业的税收再流回财政部门。

  二是个人或企业作为数据所有者,利用数据要素参与生产经营所获得的收入同样成为新的所得税的税收来源,这也是财政调节收入分配职能所需。

  三是央行发行的数字货币将会以较低成本获得更高的铸币税。以往央行发行纸币获得铸币税收入,相比之下,发行数字货币的成本相对较低,就能获得较高的铸币税收入。

  四是针对数据交易的征税。比特税,即对网上信息按其流量(比特量)征税,不仅是对网上数字化产品的交易和网络服务要征税,而且对所有的数据交易都要征税。主要涉及到二类税收:对用户在虚拟货币交易中获得的收益(资本收益)征收的所得税,以及对用虚拟货币购买商品/服务(如使用比特币买东西)缴纳的消费税。

  五是编制政府资产负债表中能否纳入数字资产值得深入研究。目前财政部门编制的政府资产负债表主要基于实物与金融两类资产,数字资产还未纳入其中,难点是这些数据资产的确权以及定价问题。如果政府数据资产具有一定的市场价格或影子价格,那么通过市场化处置会带来收入。

  节约大量成本开支,产生管理乘数效应

  数字技术为财政运行带来了巨大的成本节约和效率提升,主要体现在两个方面:

  一是从现金转到数字支付所带来的大量有形与无形的成本节约。无论是政府对居民、企业的转移支付或各类财政补助,抑或居民、企业向政府上缴的各类税费,或是不同级次政府纵向与横向的各类转移支付,从现金到数字支付都会减少资金的漏损或寻租现象,数字支付会提高支付效率、降低物料和人工成本、降低时间成本并节约各类交易成本。据IMF(2016)测算,对于大多数国家来说,将政府支付数字化平均可以创造大约1%的GDP价值,相当于为所有发展中国家每年创造2200亿至3200亿美元的价值。

  二是数字化管理将会带来管理乘数效应。数字财政需要有一套基于数据分析的财政管理系统,无论是预算编制、预算执行、绩效评价以及监督、预算公开等,数字财政完全可以实现对财政资金的全生命周期管理,可以及时对各类资金运行环节的风险进行预警提示,形式多样的数字化手段可以大幅提高预算公开的效果。财政管理的核心是要保证财政资金的安全、高效,这就需要对资金运行进行实时监测。区块链技术就可以实现对资金的穿透式监管,提高了违法违规行为的成本,杜绝资金挪用或浪费。区块链同样有助于推进各类预算公开改革,实现对预算的有效监督。总之,数字化管理将会重塑财政管理体系,产生所谓的财政管理乘数效应,对于财政政策落地亦会起到相当的助推作用。

  增强财政调控效果

  财政要进行科学的调控,实现各方的共赢以及社会福利的最大化,离不开好的机制设计以及政策仿真模拟。数字财政可以实现这些目标,主要原因在于两个方面,一是数据层面,一是模型或算法层面。大数据结合模型、算法,可以展示更加丰富的政策应用场景模拟,也可以前瞻性地给决策者提供更多的政策选择及其政策效果,有助于优化财政政策绩效。

  首先,数字财政有效拓宽了财政部门的数据渠道。除了传统的政府部门调查统计外,还可以通过报刊、微信、微博等等媒体信息以及各类非常规调查渠道,还可以借助网络技术扩大数据获取的渠道,例如各类舆情指数,可以让政府更快更好地把握市场预期和公众期盼,让出台的财政政策可以更好地回应各方关切,充分发挥政策的预期引导作用。

  其次,数字技术可以激发财政本身数据的使用价值。例如高频数据建模可以在经济预测、国库现金管理等方面发挥重要作用,可以更好地预测收入和编制预算。例如基于不同频度、不同来源的数据,可以用数据挖掘、机器学习、计量经济模型方法,将大数据的相关性分析与计量经济学的因果分析进行有机结合,准确识别经济周期变化、预测经济与社会形势、预警债务风险、研判各类微观主体行为变化的宏观后果,实现对公共政策的科学评估,提高财政政策的调控效果。

  最后,构建更加符合现实的数字财政模型,优化财政政策并完善财政制度。充分借鉴先进的数字技术,结合中国现实来构建更加符合中国特色的数理模型,体现政府、银行、企业、居民等之间的互动关系和行为博弈,以优化各类机制设计,优化财政政策并完善财政制度。例如借鉴委托—代理理论和机制设计理论,构建央地博弈的新框架,对不同财政体制方案下的经济社会后果进行模拟。数字经济时代的算力巨大,这些算力足以设计大规模的代理人(agent)交互的模型,系统分析不同的机制设计或政策来获得均衡解,分析政策的宏观、中观、微观效果。当然,有了完备的大数据体系,还可以通过各类自然试验或准自然试验的设计,大幅改进财政资金使用效益。

  数字财政建设面临的挑战

  数字财政涵盖的面极为广泛,短期内要有一套相对清晰的建设指南并非易事,需要在实践中不断总结提炼,这就需要政府、企业、学术界等各方加强对话交流形成共识,逐步探索形成一套科学的顶层规划,以系统化改革推动建设进程,让数字财政盈余成为财政可持续发展的重要保障。当前,我们要对数字财政建设中所面临的挑战有一个相对清醒的认识,这些决定了未来的数字财政建设的进度和质量。

  一是数字财政建设的数据基础条件薄弱。财政作为综合部门,如果数字财政仅仅依靠财政数据是难以做出更加科学的决策的,数字财政首先要有一个较为完备的动态财政大数据,涵盖经济、社会众多领域的宏微观数据,甚至某些国际数据。财政数据要有统一的技术标准和业务标准。要建立与其他政府部门、行业协会、科研院所、平台企业等建立相应的数据共享机制,这些都是数字财政的数据基础。此外,对数据质量改进的激励机制不足,相关个人、企业等信息的完整性和准确性影响直接影响数字财政建设质量,高质量数据和数字技术的结合才能发挥最大价值。

  二是数字财政需要的复合型人才不足。尽管数字技术已经有了很大的进展,但是如何将其与财政业务进行无缝衔接,需要进行详细的应用场景分析,这方面的复合型人才最为缺乏,高校相关学科建设亦滞后,这也制约了数字财政建设进程。

  三是数字财政需要加强国际合作。全球化过程中的人员、资金、技术等交往频繁,数字可以迅即跨越国界,进而对全球产业链、国际贸易、资本流动等产生重要影响,给跨国税收协调、财政政策协调等带来新的挑战,这就需要加强国际合作,及时掌握各类数据信息,设计更好的国际数字财政合作机制,以更好地平衡全球利益分配,减少新的风险挑战。

  (作者为中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任、财政大数据研究所所长)

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