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新发展格局下的公共风险与财政改革

——专访中国财政科学研究院院长刘尚希

来源:中国财经报 发布时间:2020-09-15

  

   以国内大循环为主的双循环相互促进的格局,意味着我们整个发展的全面转型,这涉及到体制机制的调整改革,以此形成良性循环。尤其是今年以来,在疫情冲击下,人员交往受限,物流不畅,内循环存在很多障碍,其中都需要财税发挥积极作用。

  本报记者 张衡

  目前正值“十四五”规划的酝酿期。当前国际环境日趋复杂,不稳定性不确定性明显增强。中央提出,必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域,实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。其中,“更为安全”是新增加的、与其他重大理念相并列的选项,引人瞩目、意味深长。

  在此背景下,中央进一步提出加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策,是事关全局的系统性深层次变革,也是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择,将构成我国“十四五”时期的发展主线。

  如何认识双循环的新发展格局并在这一格局下进一步推进财政改革,记者就此采访了中国财政科学研究院院长刘尚希。

   防范化解公共风险是构建人类秩序的基本途径

  记者:近年来,您一直在强调增强风险社会、公共风险的理念,呼吁加强风险管理,并在习总书记8月24日主持召开的经济社会领域专家座谈会上就此提出了意见建议,请就此具体阐述一下您的主要观点。

  刘尚希:现在人类社会进入了风险社会,存在高度的不确定性。国家间力量对比的变化,导致现有的全球治理规则,如贸易规则、投资规则,都变得不太适应这种变化。由于全球经济发展的重心在调整变化,原有的全球分工协作格局会被打破,全球供应链在承受风险,产业链也在重新布局调整,经济、贸易、投资、产业链、供应链等问题就接踵而至了,这会接连影响国内的就业、居民收入、经济循环、社会发展等方面。特别是今年以来,新冠肺炎疫情在全球快速蔓延,百年未有之大变局加速变化。在这种情况下,就会产生各种各样的超级不确定性,并由此带来各种各样的断崖式风险。中国作为一个发展中的大国,防范公共风险就要从全球着眼。

  习近平总书记也特别强调风险,近年来在多个场合强调安全发展,即要在防范风险的前提下去发展。

  市场风险或者个体风险,市场上都有不少研究和关注,相对而言,公共风险的研究则明显不足,导致一些公共风险往往形成公共危机后才被觉察和关注。如2008年产生的国际金融危机,就是一种全球性的公共风险,但由于没有提前预测到并采取相应的措施,所以就演变成了一场全球危机。

  我们只有强化风险意识,增强识别和化解风险的能力,如果做到事前预防,很多风险就消散了,那么经济社会发展和治理的确定性就增强了。从这个意义上讲,防范化解公共风险,实际上是构建人类秩序的一个基本途径。

  内循环外循环是目的和手段的关系

  记者:您认为要形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,从大的方面看,包括改革开放等经济社会发展的整体战略思路,应该如何进行完善调整?

  刘尚希:首先明确一点,我们只要有对外开放,经济就是双循环。现在我们提出以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,从理论上进一步描绘了双循环前进的方向,即双循环的主次以及谁为谁服务的问题。

  上世纪开始改革开放后,我们形成了外循环为主的双循环格局。在当时的条件下,能够充分发挥我们的资源禀赋,积极对外开放参与全球化进程,形成外循环为主的发展格局,这在当时是一个正确的选择。但是近年来,我国进入了新的发展阶段,发展的条件变了,全球的资源配置格局、产业布局及供应链产业链发生了大调整大变化,特别是地缘政治格局发生了巨变,在这种情况下再固守以国际大循环为主的双循环,会使发展变得越来越脆弱,风险也越来越大,因此有必要进行调整。

  双循环的新发展格局,以内循环为主体,但不是说外循环不重要,而是要让外循环服务于内循环,通过内循环的强大,更好地提高外循环的质量,如改善贸易条件,提高贸易质量,掌握更大的话语权。在过去那种条件下,把外循环不由自主地变成了目标,如把追求出口规模、顺差、创外作为努力的目标。虽然从国民经济核算的原理来看,也能带动经济增长,但这种增长不一定是有实惠的增长,我们由此付出了巨额的资源、成本和环境代价。

  自身发展能力很多体现在内循环当中。内需分为投资需求和消费需求,国内投资需求旺盛,说明发展的能力在强化;国内消费需求旺盛,说明人民生活在不断改善。我国消费率即消费支出占GDP的比例,近几年来一直在50%左右徘徊,不仅低于发达国家,甚至低于一些发展中国家。发展的目的是为了提高人民生活水平,消费率长期上不去,内循环不畅,从国民得到实惠这个角度来看,与快速增长是不匹配的。

  所以,现在有必要转向以国内大循环为主体的新发展格局,把提高人民生活水平作为目的,把参与全球资源配置和分工合作的外循环作为手段。这对构建我国发展的确定性,防范化解风险实现安全发展,是很重要的战略选择。如果没有这种转变,发展的韧性和回旋余地可能也会变小。

  因此,把内循环和外循环对立起来是错误的,将“以内循环为主体”理解为闭关锁国更是错上加错。

  理顺体制机制畅通国内循环

  记者:财政是国家治理的基础和重要支柱,财政政策是国家宏观调控的主要手段之一,您认为,在构建双循环的新发展格局中,财政应该如何发力?

  刘尚希:以国内大循环为主的双循环相互促进的格局,意味着我们整个发展的全面转型,这涉及到体制机制的调整改革,以此形成良性循环。尤其是今年以来,在疫情冲击下,人员交往受限,物流不畅,内循环存在很多障碍,其中都需要财税发挥积极作用。在构建双循环的新发展格局中,财政主要应关注以下方面:

  理顺科技与经济的关系,促使两者之间形成一种良性循环。尽管这些年我们的科技投入不断增加,研发费用在全球名列前茅,但是自主创新能力还有待增强。因此,如何加快科技体制改革,财政如何完善科技投入的方式和更有效发挥作用等,都需要我们去关注。

  理顺教育和社会需求之间的关系。我们的教育规模越来越大,但教育培养的人才跟社会需要的匹配度不够。财政应通过完善教育投入方式,促进教育转型;通过相关政策举措进一步提高社会办学的积极性,使之与政府办学积极性更好结合起来,让市场、社会、政府的力量形成合力,使教育更符合新发展阶段的需求。有人说科技是“明天的竞争力”,教育是“后天的竞争力”。我们在进行科技体制改革增加“明天的竞争力”的同时,也要努力增加“后天的竞争力”。

  除了科技、教育领域,医疗卫生、社保等也涉及到公共服务,而公共服务从经济学来看又是公共消费,公共消费构成短期需求;公共消费促进人力资本的平等积累,提升创业就业的质量,这又构成长期供给的动力。这些方面改善加强了,就可以实现以供给创造需求、需求拉动供给的相互促进、不断提升的局面,有助于实现国内大循环。

  进一步理顺中央与地方的财政关系

  记者:近年来,特别是今年以来,我国财政收支矛盾不断加大,财政困难加剧,但财政面临的任务却有增无减,加快推进财政改革和加强财政管理的紧迫性更加突出,中央也提出要建立现代财税制度。对“十四五”期间的财政改革和财政管理,您有何主要设想和建议?

  刘尚希:“十四五”时期,是我国发展面临的一个高度不确定性、全球风险高发的一个时期,财政如何加快自身改革,更好地发挥财政作为国家治理的基础和重要支柱作用,简要谈三点看法。

  一是进一步完善税制。从大的方面来讲,要适应经济发展数字化的新趋势、新要求,改变在工业化基础上形成的税制,使之形成适应数字化为基础的新税制。税收征管也要适应数字化的趋势,增强和改善征管能力,同时在全球化背景下,更好地去维护国家的税收主权利益。

  二是预算改革。这涉及到配置效率和使用效率两方面。如果说市场应当在市场资源配置中发挥决定性作用,那么预算应当在公共资源配置中发挥决定性作用。

  要增强预算配置能力,提高宏观配置效率。现在讲绩效,更多是在微观层面的项目上去讲绩效,但如果宏观配置效率低,微观绩效即使再高,整体绩效也不会高。

  三是发挥好中央和地方两个积极性,进一步理顺中央与地方的财政关系。要在地方政府能力的限度之内讲事权与财力相匹配、财政事权与支出责任相匹配。过去我们强调了事权、财权和财力,但可能忽略了地方政府能力这个重大问题。实际上,各级地方政府的能力是有差异、有限度的,如果超出地方政府的能力,大量的资源就会浪费,或者想办的事办不好,甚至会出现一些事与愿违的情形,产生重大风险。在当前整个经济社会发展转型过程中,这是值得关注的一个重大问题。 

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