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进一步夯实预算绩效管理基础

作者:童伟 宁小花 来源:中国财经报 发布时间:2021-08-30

  项目预计达到什么效果、需要多少财力?如何通过成本控制实现投入最少产出最多?如何通过制度安排保障项目顺利实施并对完成情况进行考评?这就涉及到预算绩效管理。绩效目标的设置则是预算绩效管理的前提和基础,也是实施预算绩效管理的重要流程与核心环节之一。目前,各界对于绩效目标重要性的认知还不充分,绩效目标设置不科学、不规范,指标值不合理等问题屡见不鲜,成为预算绩效管理的薄弱环节。

  在提炼绩效目标编制核心要求的基础上,财政部日前发布《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引(试行)》(下简称《指引》)。从设置思路和原则、绩效指标类型和设置要求、绩效指标具体编制3个方面,提出了完善绩效目标编制的具体步骤和实施要求,为提升绩效目标编制质量提供了更好基础。指引具有3个特点。

  一是步骤清晰、要求明确、可操作性强。首先,指引明确规范了绩效目标及指标的设置思路,要求绩效目标的设置需遵循先总后分的原则,在确定总体目标的基础上以逐步分解的方式确定相应的绩效指标,以确保不同层级的绩效目标和指标能够相互衔接、协调配套。其次,明确了指标的选取要求,即各项指标要依照高度关联、重点突出、量化易评的原则设置,同时,绩效指标应从严、从高设定,以充分发挥绩效目标对预算编制执行的引导约束和控制作用。最后,针对绩效指标来源、绩效指标值设定依据、绩效指标完成值取值方式等事关绩效目标编制质量的具体事项,《指引》也提出了明确要求,为绩效指标细化量化、科学合理、可衡量可评价奠定了坚实基础。

  二是高度关注预算编制的成本效益,将原产出指标中的二级指标“成本”增设为一级指标。这一改变较好地弥补了原有绩效目标申报表存在的不足。在原有绩效目标申报表中,与项目预算编制相关的指标主要体现为预算投入总额,而对于项目预算如何编制,以及项目预算编制是否具有明确标准、项目成本是否经过核算,项目投入与产出是否对等,则无相应的指标反映。这些问题的存在,对于判断财政投入与预期任务目标是否匹配,即绩效目标是否合理带来不利影响。

  绩效目标编制的本意是,促使项目单位通过对任务完成的合理预期,确定与目标达成相一致的资金需求,从而使预算资金既能满足政策目标实现的基本需求,又符合财政资金委托人的支出意图。这种管理模式使预算成为真正意义上的支出需求测算,而非投入预算中固化的定量拨款,可最大限度避免定量拨款中预算编制依据不充分、测算不科学,以及工作任务与目标不匹配的痼疾。但若绩效目标对预算编制并无明确要求,则很容易使绩效目标申报的科学性成疑,也使绩效目标管理无法帮助克服投入预算的弊端——因钱设事,投入预算支出固化也因之难以得到改观。

  还要看到,成本效益也是事关预算绩效管理的本原问题。正是普遍存在的“公共产品高成本问题”诱发了“预算绩效管理”问题的产生。党的十九大报告明确提出,政府预算应“标准科学,约束有力”,其中的标准科学意味着预算编制要有明确的成本意识并进行严格的成本核算,充分体现预算编制对成本的控制取向,使基于成本有效性设定的预算支出标准成为预算编制的基础和工具。

  三是给予指标设置适度的弹性空间。《指引》的另一大突出特征是对于指标填报没有提出“一刀切”的硬性要求,而是给予一定的循序渐进引入或选择的弹性。例如,要求工程基建类、大型修缮及购置项目必须设置成本指标,而其他项目可待条件成熟后再逐步推广;除直接面向社会主体及公众或其他事关群众切身利益的项目外,满意度指标可根据实际需要选用;时效指标可根据项目实际设置,不作强制要求。这种实事求是的做法对于缓解业务部门的绩效目标填报焦虑等,具有明显的正向作用。

  (作者单位:中央财经大学)

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