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中国会被再次认定为“汇率操纵国”吗?

作者:张锐 来源:中国财经报 发布时间:2017-02-28

  现实理由不充分  

  按照《综合贸易和竞争力法案》,美国财政部每年都会在4月和10月两次发布《国际货币和汇率政策报告》,提出对主要贸易伙伴的汇率评估结果,继而圈定哪些国家为“汇率操纵国”。之后,美国国会据此通过决议对“汇率操纵国”实施比如开征高额关税等系列惩罚措施。

  目前美国财政部认定“汇率操纵国”的三大标准取自2015年颁布的《贸易便利化和贸易执行法》:一是被审查国对美国拥有超过200亿美元(约合美国GDP的0.1%)的贸易顺差;二是被审查国经常账户顺差占其国GDP的比重超过3%;三是被审查国在12个月内累计外汇净交易额(即为阻止本币升值净买入的外汇头寸)超过GDP的2%。以上三条标准若同时具备,被审查国即被确认为“汇率操纵国”。

  据美国商务部的统计数据,去年中国对美国贸易顺差为3470亿美元,但剔除资本账户下中国对美顺差额,经常账户顺差占中国GDP仅为1.87%;与此同时,尽管中国政府在过去一年的时间中存在干预汇市的行为,但也是为了阻止人民币过度贬值的外汇卖出操作,这也导致了中方外汇储备去年全年缩水3198亿美元,并在今年一月再度减少123亿美元,距离历史高位累积流失近万亿美元。而值得注意的是,自年初至今,人民币不降反升,这应当是中国央行积极主动调控市场的成果。显然,按照美国的三条标准,中国仅符合一条,严格说来连观察国名单都够不上。

    未来操作空间不大 

  动态地分析,中国正在告别通过削弱人民币汇率来促进出口的时代,未来在确保人民币保持基本稳定的前提下,转为通过产品出口升级和增强服务贸易出口来重塑国际贸易竞争优势。反言之,即便未来中国仍然会产生规模不小的贸易顺差,也不是由汇率因素所致。更为重要的是,中国经济也正在摆脱依赖投资与出口的经济成长路径,转而更加注重与创造国内需求尤其是国内消费的经济增长模式,未来经常账户顺差的渐趋缩小将不可避免,中美双边贸易最终将滑向相对平衡的位置。

  再看人民币本身,作为全球五大储备货币之一,人民币在SDR中的比重是10.92%,按照这一比例测算,未来海外至少有七、八万亿的人民币需求,这些需求都会拉动人民币的升值。而且去年中国经济增速再度回到全球第一的位置,未来将维持在6.5%到6.6%的增长区间,支持人民币升值的内生动力仍在。由此看来,今后美方拿中国是否为“汇率操纵国”说事的空间其实并不大。

  值得关注的是,自1994年至今,美国没有将任何贸易伙伴再列为“汇率操纵国”。即使是在中国加入WTO后贸易顺差和外汇储备增长最快的时期,当时的布什政府也未敢贸然行事。出现这种结果,主要是以定义“汇率操作国”作为工具所能产生的实际意义并不大。一般而言,当被认定为“汇率操纵国(地区)”后,美国首先会与认定对象进行谈判与沟通,敦促其解决币值低估的问题,并告知对方美国总统有权力对其采取行动。如果一年后对方没有采取实质性动作,美国便将采取惩罚性措施。观察发现,历史上韩国、中国台湾曾被美国指定为“汇率操纵国(地区)”,中国也在1992年被列为“汇率操纵国”。不过,作为一个普遍性现象,韩国、中国台湾等在美国发出“汇率操纵”的信号后在汇率市场上都进行了积极的回应。因此,时至今日,美国也没有因认定某国或地区为“汇率操纵国”,继而采取任何形式的贸易制裁行动。

  当然,包括中国在内,瑞士、日本、德国、中国台湾和韩国等至今还挂在美国“汇率操纵国”的观察名单上,而且美国总统也可以对认定“汇率操纵国”的三条标准进行沉降式修改,中国因此可能被再次装进“汇率操纵国”的笼子中。但有一点美方可能也注意到了,相对于中方而言,在三条标准上有过之无不及的还有德国、日本、墨西哥、韩国、印度等国,这些国家都会像中国那样被纳入“汇率操纵国”的名单之中。如果美国试图以“汇率操纵”为由点燃贸易战火,火力所及显然不只有中国,同样美方所遭遇到的反击也不仅来自中国。如此大面积的树敌和如此不菲的摩擦成本,相信任何有理智的人都不会铤而走险。也正因如此,在对待中国是否为“汇率操纵国”的问题上,人们看到美国总统特朗普的态度也开始变软。由竞选阶段放出“上任后第一天就要将中国定为汇率操纵国”的狂言,到接受《华尔街日报》采访时改口称要在人民币汇率上“先与他们谈谈”。

    小心“变通术” 

  虽然特朗普政府在使用“汇率操纵国”这一习惯性工具问题上显得有些保守,但并不等于美国会将其雪藏起来。据《华尔街日报》的最新报道,特朗普已授权美国国家贸易委员会制定一个新的变通策略。该策略不再将某一国列为“汇率操纵国”,而是由美国商务部把任何国家的操纵汇率行为定义为不公平补贴。该策略的创新之处就是将汇率跟贸易补贴等同起来,比起原来的反补贴、反倾销等又多了争议性。与此同时,反补贴完全是由美国企业向商务部提出申诉,市场化行为的自主选择可以避免政府与政府之间的正面对抗,进而减少贸易报复。而反补贴申诉的主观性很强,历史上美国公司针对外国的进口补贴向美国商务部发起的反补贴申诉不计其数,一旦胜诉,美国商务部便会向有关进口征收重税。

  显然,对于中方而言,针对美方将汇率“阵地战”化整为零的策略,也有必要调整贸易救济思路,并形成系统性的防御与制衡之策。若美国对中国实施新的反补贴手段,中方应当通过向WTO申诉的途径进行有效维权,同时积极寻求与美方的对话与沟通。须知,中美之间在过去30多年中搭建起了几十个战略对话与磋商机制,许多的贸易摩擦与争端都在平台上得以化解,彼此之间的经济渗透与利益融合更加紧密。中方以互惠、包容的姿态寻求与对方的合作,美国不会熟视无睹。

  退一步而论,在全球最大贸易国以及最大外汇储备国的能量支撑下,中美两国实力基础已然发生显著变化。在国际影响力上,中国的战略优势越来越明显,话语权也越来越大。同时,美国22%的棉花、26%的波音飞机、56%的大豆都销往中国,美国有46个州将中国列入自己前五大出口市场。此外,中国还是通用汽车、苹果手机的最大销售市场,每年有数以十万计的学生赴美留学。因此,无论是在谈判桌上还是在贸易报复上,中方手中并不缺少足以震慑美方的重量级筹码。

  作为一种理智的战略安排,中方既不应被动接招,更不能临阵磨枪,而应常规性地主动制造议题,在某些美国关心的话题上积极作为。如扩大对美进口商品数量,有序开放国内市场,寻求高科技领域的合作等等。同时,中国政府要尽可能加快资本项目的开放步伐,同时适时加快人民币汇率市场化的改革节奏,充分释放人民币的弹性空间。另一方面,要引导更多的中资企业赴美进行“绿地投资”(跨国公司等投资主体在东道国境内依照东道国的法律设置的,部分或全部资产所有权归外国投资者所有的企业),这样既可以为美方创建生产能力、产出和就业,同时也有利于中资企业极大地开拓美国市场,并有效规避反补贴等各种贸易制裁。

  (作者系中国市场学会理事、经济学教授)

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