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白景明:当前财政改革两大特征

来源:中国财经报 发布时间:2017-03-08

  2017年财政改革继续向纵深挺进。这项改革是站在新的历史起点上的改革。

  新的历史起点新在三方面:一是中国已成为GDP规模全球第二、主要工农业产品产量全球第一的经济大国,二是中国已是市场体系健全、全方位融入经济全球化进程的国家,三是中国是正在实施四个全面战略的国家。

  正是这种特殊的历史背景造就了财政改革新特征。全面认识这些特征不仅有助于准确理解财政改革的意义,更有益于全社会齐心协力推进财政改革。

  初步概括,当前财政改革具有任务重、难度大两大特征。

  任务重  

  党的十八届三中全会对财税改革做出了统一部署,明确指出改革目标是建立现代财政制度。现代财政制度是与国家治理体系和治理能力现代化相衔接的财政制度。这意味着改革不仅要对接经济制度变革,还要连接政治体制、行政管理体制、社会管理体制等的变革。

  因此,本轮财政改革呈现出整体推进势态,在预算、税制和财政体制三方面同步推开,范围之广远超过去历次重大财税改革。比如,对比1994年财税改革,当时只是要配套社会主义市场经济体制的建立,因而改革重点仅是财政体制和税制。

  改革任务重并不仅仅体现三大方面改革同步推进,更突出的是要在预算、税制和财政体制三个方面推出适应总体改革目标要求和应对复杂局面要求的多项新的重大改革举措。比如,预算改革要推出过去未建立的预算公开制度、跨年预算平衡机制,税制改革要实现税收法定、调整直接税和间接税关系、建立绿色税制体系等目标,财政体制改革要构建财政事权划分与支出责任划分和政府间收入划分相适应的体制。

  从国际比较角度看,中国是在做他国从未做过的事。欧美的财政改革都是分阶段做不同的事。比如,美国上世纪60年代仅仅是推出零基预算改革,90年代推出税制改革。这实际上也反映出了一个道理,即中国的财政改革是最彻底的改革,中国具有他国没有的改革动员能力。

  具体到2017年,财政改革任务艰巨则体现在三方面:一是要进一步深化预算管理改革;二是要把增值税税率从四档简并成三档,进一步减轻企业税费负担;三是要推进财政事权划分与支出责任划分、加快制定收入划分总体方案、健全地方税体系、规范地方政府举债行为。有必要指出,这些举措都是要在原有改革成果基础上再向前走。

  任务重的突出表现就是要啃硬骨头。比如,增值税税率简并,这项改革是要在一年内就打破刚刚形成五年的税制现状,本质上是对行业税收利益的再平衡。再如,规范地方政府举债行为,这项改革是要把财政风险控制和稳增长政策目标有效平衡的改革,既不能放任债务增长,又要确保债务增长有效促进地方经济增长。又如,制定收入划分总体方案,这项改革不仅涉及中央与地方总体收入比例关系,还涉及中央与各省之间的收入利益调整。显然,一年内推进如此众多改革确属节奏快速的变革。

  难度大  

  当前的财政改革是市场经济和公众有序参政议政意愿强烈条件下的改革。所以,财政改革难度之大前所未有。

  所谓难,主要是指财政改革要稳妥处理三大平衡:

  其一,全社会短期利益与长期利益的平衡。财政兼具稳增长和促进经济社会可持续发展双重职能。稳增长需要实行积极的财政政策,就要保持一定的赤字率;促进经济社会可持续发展则需要控制财政风险,做好债务代际平衡。这本质上就是短期利益和长期利益的平衡。做好这一平衡,必须着眼长远根本利益,但又要兼顾当前利益增长和社会稳定。因此,确定赤字率必须讲求绩效,要以填平减税降费和确保基本公共服务水平正常提升两个缺口为原则核定赤字额。同时,严控地方政府举债。

  其二,总体利益与群体利益的平衡。历经40年的高速经济增长形成了坚固的利益分化和利益固化格局,财政改革难免触动这一格局。但短期内触动多,又易引发多层次社会矛盾。应当看出,对这一格局的触动本质上就是总体利益与群体利益的平衡。处理这一问题应以总体利益为重,要做好群体之间的利益平衡。当前财政改革处理总体利益与群体利益之间平衡关系的一大难题就是如何妥善处理减税与民生支出扩张之间的矛盾。企业是减税的最大受益者,但民生支出扩张的资金来源相应减少。目前解决问题的方法是增发债务平衡收支,但长期下去风险又会失控。因此,应当研究适度减税与适度扩张民生支出并举之策。

  其三,财政改革与其他领域改革之间的平衡。财政收支覆盖所有国家机构。财政收入本质上是为公共产品供给筹措资金,财政支出本质上则是为公共产品供给在各部门间配置资金。因此,各领域改革都会牵动财政改革,反过来财政改革又会影响各领域改革。如何使财政改革与其他领域改革良性互动自然成为平衡两者关系的关键问题。具体讲,当前推进预算改革,就是要倒逼各领域改革加快进度,推进财政事权划分与支出责任划分改革则是要充分调动中央和地方两个积极性,如此等等。但应认识到,这些改革难度很大,因为改革要触动部门和地方的深层次利益。为此,推动改革既要讲速度又要讲效果。

  (作者单位:中国财政科学研究院)

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