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明确主体责任是财政体制改革的重中之重

作者:章启诚 来源:中国财经报 发布时间:2017-03-13

  新一轮财政体制改革,需要各方理财主体更大的责任担当。从省以下财政管理看,理财主体有三个:一是省财政,二是省级主管部门,三是市县财政。三个理财主体既要分别明确其应该承担的主体责任,更要处理好两个层面的主体责任关系,一是省财政与主管部门,二是省财政与市县财政。

  省财政与主管部门的预算管理主体责任关系 

  省级部门存在着“重预算、轻执行、轻监管、轻绩效”的现象。这里既有主管部门的责任,也有财政的责任。以预算支出进度问题为例,从预算编制环节看,部门仍重在争基数、争指标,而缺少细编预算尤其是项目预算的制度性安排,导致预算编制不细不实,很多项目预算都需要在执行中再次细化,支出进度因此就变慢了;从预算执行环节看,国库集中支付的制度设计,强调了财政审核责任,尤其是基建项目全过程财政审核支付,主管部门主体责任没有显现,影响支出进度;从预算监督环节看,主管部门和财政的监管职能发挥不够充分,缺少问责制度安排,没有形成倒逼预算细编和加快执行的威慑力。为此,浙江财政本着“最多跑一次”和“主体责任更加清晰、到位”的改革理念,从预算编制、执行和监督考核等全过程、四个环节进行了全面的梳理与规范,提出了加快预算支出进度的12条举措,把属于主管部门的责任通过“责任归位”予以强化,扩大授权支付范围,把基建项目执行过程中的财务审核等责任归位于主管部门;把属于财政的责任通过改革创新予以强化,采取细化项目前期审核与滚动项目库管理、优化基本项目审核和政府采购流程、强化项目竣工结算财政审核等措施。通过这些举措,将会进一步明确各方理财主体的责任,促进主体责任归位,更好调动主管部门和地方理财的积极性,从而有效加快预算支出进度。当然,在促进主管部门和地方财政的主体责任归位时,省级财政部门还应加强对主管部门和地方财政的业务辅导,使主管部门和地方财政能接得住主体责任的回归,发挥出依法共同理财、各司其职、各负其责的积极作用。

  省财政与市县财政的预算管理主体责任关系 

  省与市县的主体责任相对明确,但也存在责任不清的现象。这个现象的成因,既有市县的责任,也有省里的责任,但主要体现在省级财政专项资金的管理上。省级主管部门常有增设财政专项资金的冲动,其实是过多地承揽了市县的责任,反而造成了主体责任模糊,以致于市县总是觉得地方配套压力大,这是主体责任倒置了,本是市县的主体责任,省里给钱还给出“毛病”了。因此,省级财政专项资金管理改革还要进一步深化,改革的思路就是要按中央关于财政事权与支出责任划分的指导意见来推进。强化市县的主体责任,省财政还应更多地运用激励与约束相结合的机制,加大竞争性分配改革力度;对于因素法分配的,也要加大对绩效目标的激励,完善“以奖代补”办法,而不是直接干预到市县的具体项目,从而强化市县的主体责任。

  新常态下,财政与主管部门、上下级财政之间的主体责任都到了应该加以明确的时候,需要按照财政管理的全过程加以梳理和明确。各项财政改革在推进过程中,应更加注重把握发挥主管部门或地方政府的主体责任作用。只有各方理财主体的责任明确了、作用发挥了,法律风险、行政风险才能更好地防范,新一轮财政体制改革的各项举措才能更有效地落到实处。

  “新思路”处处体现主体责任 

  今年,浙江省提出了“划清边界、厘清事权、做大‘蛋糕’、集中财力办大事”的理财治税新思路,其内涵讲的都是主体责任。“划清边界”,讲的是政府和市场的主体责任。“厘清事权”,讲的是上下级政府之间的主体责任。“做大蛋糕”,讲的是各级政府和有关部门的财政收入管理责任。“集中财力办大事”,讲的是各级各部门的财政支出管理责任。只要把这四个方面的主体责任,都明确到各方理财主体身上,各方理财主体都充分担当好自身的责任,理财治税新思路就能更好、更有效地落地,从而更有力地推动省级现代财政制度建设。因此,主体责任就是深化新一轮财政体制改革和践行理财治税新思路的“牛鼻子”。浙江财政预算部门将着力在理财治税新思路的四个方面,推进财政体制机制创新与改革。

  首先,在划清政府与市场边界方面,要着力推进一项改革,即“定位改革”,促进涉企的产业类财政专项资金和政府产业基金“定向支持”“精准发力”。

  十八届三中全会明确“市场起决定性作用”。省级财政预算系统要按照这个要求,进一步明确财政专项资金与政府产业基金的定位。近年来,浙江省持续推进“两个一般不”改革(省财政一般不向企业直接拨付资金、一般不向市县直接分配具体项目资金),产业类财政专项资金逐步退出竞争机制能有效发挥作用的领域,一般不直接对企业分配和拨付财政专项资金,取得了阶段性的成效。这个方面,省里做得好一些,市县做得还有距离。今后,在处理政府与市场关系上,要进一步明确产业类财政专项资金的使用方向,产业类财政专项资金主要应用于公平竞争环境的营造、公共服务(产业链)平台建设、产业转型发展试点示范以及企业科技研发(企业研究院、人才)等。企业在不同发展阶段的项目需求,一般不能再由财政专项资金直接补助,而是要更多地通过基金制、以市场化的方式予以支持。

  其次,在厘清省与市县财政事权和支出责任方面,要推进两项改革。

  一要强化“谁的事谁负责”的主体责任,推进省以下的财政事权和支出责任划分改革。按照中央关于财政事权和支出责任划分改革的指导意见,结合浙江省实际,进一步深化“两个一般不”改革。以省财政转移支付资金管理改革为切入点,建立“市县财政事权市县筹资、省级财政事权省级筹资、省与市县共同事权共同筹资、共同分担”的新机制。同时,还要着手开展基本民生支出保障研究和区域统筹发展研究,为进一步强化市县财政责任和设区市区域统筹发展责任做一些前瞻性思考。

  二要强化市县地方政府债务管理的主体责任,落实与风险管控质量挂钩的财政奖惩政策,报请省政府出台应急预案。去年,浙江省政府发文明确了省级不承担对市县地方政府债务的救济责任,要求高风险地区实施五年化债计划管理,相关市县均以政府名义报送了化债计划。今年,要对债务率和化债计划完成情况进行严格考核,化债计划完不成的,要按政策规定,实施分档扣款。同时,还要根据国务院文件精神,报请省政府出台应急预案,以进一步强化市县在地方政府债务管理上“促发展、防风险并举”的主体责任。

  再其次,推进一项政策创新,即要积极发挥财政职能作用,更好激活主体责任。

  一是出台增值税(地方部分)当年增加额的5%激励政策,实施期为2017—2018年,更好地推进营改增改革顺利平稳运行,促进减负政策落到实体经济。二是安排传统产业改造财政专项激励资金,实施期为2017—2019年,实施竞争性分配,集中财力办大事。三是加快发挥政府产业基金作用,全省政府产业基金规模力争达到1000亿元以上,通过与金融资本的结合,撬动社会资本投入实体经济10000亿元。四是抓好“自2016年11月1日起,暂停向企事业单位和个体经营者征收地方水利建设基金”政策落地,促进每年降低企业成本130亿元以上。五是优化完善财政预算政策和审批流程,按照“最多跑一次”的理念,更好服务产业和企业发展。

  最后,在集中财力办大事方面,要推进三项改革。

  一要强化市县政府的主体责任意识,加大竞争性分配改革力度。今年,浙江省财政以增量调存量的方式,集中财力设立了振兴实体经济(传统产业改造)、特扶和“两山”建设等三项财政专项激励资金,以三年绩效目标为导向,实施竞争性分配。

  二要强化主管部门的主体责任意识,以标准化、规范化和绩效化为目标,深入推进省级部门预算改革,促进省级部门把钱用在“刀刃”上。严格项目前期和项目库立项管理,项目前期准备不充分、编制不细化的不得进入项目库,预算安排不得在项目库之外安排项目预算。建立健全预算支出标准化体系,在基本支出标准化的基础上,健全项目支出标准体系。强化绩效目标管理,健全执行进度、绩效评价结果与下年预算安排挂钩的机制。

  三要强化市县政府主体责任,健全生态文明财政政策体系,建立绿色发展财力奖补机制。建立健全节能减排奖惩制度。实施与污染物排放总量、出境水质、森林质量挂钩的生态环境财政奖惩机制。实施流域水质保护上下游市县之间的横向转移支付制度。建立健全林、水、气的质量权重组合而成的“绿色指数”挂钩分配的生态环保财力转移支付制度。

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