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税改:寻求现实约束下的理论“最优解”

作者:刘峰 来源:中国财经报 发布时间:2018-02-28

  十九大报告明确提出了“深化税收制度改革,健全地方税体系”的总要求。新时代税制改革,一方面要适应我国经济社会发展的现实需要,另一方面要着眼于理想的税制模式,寻求现实约束条件下的理论“最优解”。

  现实最需:顺应国际税改形势,破解不平衡不充分发展问题,服务高质量发展目标 

  税制改革对筹集财政收入、调节收入分配、调控经济增长产生长远影响。进入新时代,税制改革应特别注重提升税制国际竞争力、解决不平衡不充分发展问题、服务高质量发展目标。

  提升国际竞争力需要税收支持。当前,国际税制改革频繁,相关国家竞相减税,税收竞争日趋激烈。2008年国际金融危机后多个国家公司所得税下降明显,一些国家为了支持研发、中小企业发展和投资,收窄了公司所得税税基。2015年开始,多数国家下调增值税税率;OECD成员国中,13个国家削减了个人所得税税率。OECD成员国当前将税制改革的重心放在了促进增长、尤其是包容性增长上面。这些都在要求我国采取积极应对措施,提升税制的国际竞争力。

  破解不平衡不充分问题需要税收发力。十九大报告中指出,新时代我国经济社会发展的主要矛盾已经转化,不平衡不充分问题突显。未来一个时期,我国仍将以供给侧结构性改革为主线,统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作。这些都需要税收发挥积极作用。

  高质量发展阶段需要税收支撑。进入新时代,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,不能再简单追求经济数量增长,发展重心会从稳增长更多地转向对创新、质量的追求。未来,创新发展、绿色发展、共享经济、数字经济、乡村振兴战略、推进农业供给侧结构性改革等都都需要税收发挥积极作用。

   理论最优:明晰税种功能,解决现实问题 

  税制改革涉及各方利益的重大调整,在路径的选择上,需要充分考量矛盾的主次、目标的远近、形势的缓急、任务的轻重。

  坚持税收中性原则,减少对市场经济秩序的影响。营改增后,我国现行增值税的多档税率可能导致不同货物与劳务适用不同税率,或者同类行业适用不同税率,也可能导致纳税主体为适用低税率而人为拆分或合并纳税主体,影响到行业分工和融合,这样就会影响生产者、消费者的决策,进而对生产要素配置产生影响,甚至可能影响公平竞争。

  保持税负水平适中,减少重复征税。理论上讲,为了减少对企业重复征税,要么以征收增值税为主,要么以征收所得税为主。我国现行税制是双主体的复合税制,对企业既征增值税也征企业所得税,且税收的90%来自于企业。从国家治理层面看,这样的税制有利于保障财政收入,但从企业角度看,要面对增值税和所得税“双重”征税,税收成本比较高。

  坚持公平公正,便于税收征纳。现代经济日趋多元化、复杂化,给税收公平带来挑战。就增值税而言,世界各国普遍采用一档标准税率和一档低税率的税率结构,但我国现行增值税采用多档税率和征收率。这会给征纳双方增加征管成本、难度和风险,降低效率。同时,纳税主体兼营多种业务,不但要分别核算,税务部门在税务检查时,也要分别稽查,征纳成本、执法风险都比较大。

  坚持调节有度,精准施策。不同税种与生产要素的关系各不相同。增值税在筹集财政收入、维护市场统一上具有得天独厚的优势;消费税、房地产税、资源税等能够调整优化消费结构、投资结构、收入结构等;自然资源、土地、房产等要素流动性较弱,调整这些税率,财政收入效应显著;资本和劳动力的流动性较强,调整这两类要素的税率会对其流向产生较强的作用;调整个人所得税能够优化收入分配结构,会使个人的“税感”以及对国家治理的参与感更为强烈。

  税制改革路径:注重五个平衡,突出五个优先 

  在全球化、市场化、金融化背景下,我国税制改革要按照总体设计、分步推进、内外平衡、配套联动的思路逐步推进,通过深化改革形成税法统一、税负公平、调节有度的税收制度体系,促进科学发展、社会公平和市场统一(见下图)。

  注重国内与国外的平衡,优先提升税收的国际竞争力。税收既要为国家治理筹集充足的财政收入,又不能因此降低我国产品和服务在国际市场上的竞争力。国际税收竞争更会更直接地影响到国家利益,因此,税收改革上要优先考虑提升税制国际竞争力,兼顾国内税制完善。要以服务经济全球化、“一带一路”倡议等为契机,全面加强与相关国家的税制协调,实现“走出去”企业权益与国家长远利益最大化。

  要密切关注国际税改动态,准确评估和研判国际税制发展趋势,进一步完善企业所得税、个人所得税制度。比如适当降低中小企业所得税;进一步提高个人所得税免征额,并按照家庭收入、人口数量和抚养比等因素制定和实施综合家庭所得税征收。还可以考虑调低制造业增值税率,企业可以按工资和社保成本占总成本越高实施越多的累进增值税抵扣政策;小规模纳税人税收起征点可继续提高;对科技创业中小企业研发人员工资增值部分实行增值税抵扣。

  注重政府与市场的平衡,优先保障国计民生支出需要。税收既要筹集充足的财政收入,保障国计民生,又要尽可能地保持中性,减少对经济的负面影响。

  我国作为发展中国家,生产力水平和社会保障水平还不够高,这就要求我们要优先考虑政府与市场的平衡:一是为保障国家长治久安,提升国家治理能力,要确保财政来源的稳定性和可持续增长。二是提升税收调节能力。要通过税制要素设置、税收政策引导投资、消费与收入分配,抑制两极分化扩大化。三是提高税制的确定性、公平性,营造良好的营商环境,吸引全球优质经济要素向我国流动,同时对国内生产要素配置进行合理的引导。四是不断增强税收的确定性、简便性、指向性,实现在大数据时代税收的高效性。五是通过适时适度的税收优惠政策以及其他配套政策,促进战略性新兴产业、创新型中小型企业和生态保护地区共同发展。六是以环境保护税法实施为契机,进一步促进资源节约、环境保护,“绿化”现行税制。

  注重中央与地方的平衡,优先调动地方积极性。税收既要保障党和国家政权的稳定,又要充分调动各级政府的积极性,解决好广大基层群众的民生问题。目前中央级税收收入比重较大,地方政府的支出缺口主要由中央通过转移支付来解决,形成财权与事权不够匹配、效率缺失的问题。

  所以,税制改革要优先调动地方的积极性:一是将房地产税和个人所得税确立为地方税的“双主体”。建立综合与分类相结合的个人所得税制度,推进房地产税立法和实施。二是完善其他地方税种。在进一步完善城镇土地使用税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税、土地增值税等基础上,逐步扩大水资源费改税试点,改革完善城市维护建设税。三是扩大地方税权。在中央统一立法和税种开征权的前提下,根据税种特点,通过立法授权,适当扩大地方税收管理权限,地方税收管理权限主要集中在省级。四是统筹推进政府非税收入改革。加快非税收入立法进程,继续推进费改税。在规范管理、严格监督的前提下,适当下放部分非税收入管理权限。

  注重公平与效率的平衡,优先促进社会公平。兼顾社会公平与市场效率是税制改革的基本价值遵循。针对我国新时代主要矛盾的转化,当前的税制改革应该是公平优先,兼顾效率。

  首先,要积极发挥个人所得税的调节作用。实行综合和分类相结合的税制,合理划分综合课税项目和分类课税项目。把工资薪金所得,劳务报酬所得,稿酬所得,对企事业单位的承包经营、承租经营所得,个体工商户的生产、经营所得等属于劳动报酬性质的收人纳人到综合课税范围,对于财产所得、投资所得和偶然所得等仍采用分类计征方式。在税率设计上应注重不同项目之间的税收公平,适度降低劳动所得适用的税率、特别是中低档税率水平,提高财产所得和投资所得的税率水平。通过合理的制度设计,使个人所得税负担更多地落在高收入群体身上。

  其次,合理设计新增消费税征税对象的税率水平。对于未来需要纳入消费税征税范围的高耗能、高污染和资源性产品,以及高档消费品和消费行为,应考虑各自的特点和调控目标的需要等因素,合理设计税率水平。

  再其次,要适度提高部分消费品的税率水平。按照国内节能减排、应对气候变化和建设生态文明等需要,未来可能适合提高税率水平的征税对象主要包括成品油、烟草产品、资源性产品等。

  最后,长期看可考虑将车辆购置税合并到消费税中,并结合车船税、成品油消费税的改革,适度降低机动车在销售环节的消费税税率水平,并相应提高其保有和使用环节,特别是高档小汽车的税率水平。

  注重直接税与间接税的平衡,优先推进直接税改革。目前我国间接税比重过大,且主要由企业负担,降低间接税比重有利于降低企业负担,释放企业活力,提升直接税比重有利于提高公民参与国家治理的意识。长远来看,为推动国家治理体系和治理能力现代化,应该使原来间接、隐蔽、累退的税制逐步向更加直接、透明、征管有效、累进的税制转型。这会推动政府不再是机械地追求更多财政收入,而是更聚焦于社会关注的经济公平、公民权利、行政效率、公共权力等,最终为现代财政制度奠定坚实的基础。为此,不仅要优化直接税与间接税的结构,还应优化法人与自然人税负结构,降低法人税负、逐步提高自然人,特别是是高收入群体的税负;优化产业、行业税负结构,降低实体产业特别是制造业的税负。同时,进一步深化资源税改革,全面清理与整合涉及矿产资源的收费基金,优化制度设计,完善资源价格形成机制和补贴机制。 (作者系陕西省国税局科研所副所长)

   税制改革路径框图 

   

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