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建设法治财政的思考

作者:张时飞 来源:中国财经报 发布时间:2018-02-28

  “坚持全面依法治国”在十九大报告中被明确作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。财政作为政府“以政控财,以财行政”的分配体系配置公共资源,必然会拉动和影响整个资源配置全景。在推进国家治理现代化的道路上,在市场发挥决定性作用的今天,财政的作用是辅助性的。市场为主、财政为辅的资源配置机制,如何各司其职、各尽其力,势必需要法治框架予以规范和界定。

  建立现代财政制度与法治财政的关系 

  建立立法完善、事权明确、税负稳定、预算透明、效率提高的现代财政制度,是完善社会主义市场经济体制、加快转变政府职能的迫切需要。现代财政制度是社会主义市场经济体制的组成部分,市场经济的契约经济本性,决定了社会主义市场经济具有法治的特征,相应的,法治性也成为现代财政制度的内在属性。建设法治财政的核心是保证财政权力公共性本质的实现,防止财政公权力异化为满足个人私欲的工具而丧失其公共性。事实上,财政直接涉及到政府公权力的行驶,以及公民基本权利的保护。税收法定、预算法定、财政的公共性都是现代财政的构成范围。建立现代财政制度的根本目的是确保国家财政行为的公共性,其首要标志是对市场契约的尊重和保护。因此,公共财政首先必须是法治财政,法治是公共财政必须遵循的契约原则规范化和固定化的最佳实现方式,为了使这种契约关系规范化和固定化,并得以良好的遵守,最好的方式就是法治化。

  建设法治财政需破解三个困局 

  目前,在我国各个领域推进法治建设都存在着较大难度,财政领域也不例外。纵观近年来党政机关的各类贪腐案件,身陷囹圄的领导干部在自述材料里,几乎无一例外地会提到“法律意识淡薄”,这应引起我们的深思与警醒。究其原因,不能不探讨一下我们植根于思想深处的传统文化和思维惯性的三个困局。

  一是与传统行政观念相矛盾的困局。在中国传承千年的以儒家文化为基础的传统行政观念中,是以德行内修为主,律法约束为辅,修身、齐家之后方可治国、平天下。与此同时,受封建统治思想影响,也逐渐形成了官本位、宗法观等腐朽的官场文化以及“刑不上大夫”的特权思想和等级观念。当封建社会的自然经济跨越到现代社会的市场经济,这些传统的行政观念和官场文化同样影响着财政部门,建立法治财政仅靠道德内修为主的内生约束来避免腐败、寻租和滥用公权力的发生,就显得有些羸弱。因此,为了确保国家财政行为的公共性,使其只用于为公众提供公共服务,迫切需要有效的法治手段来制约财政部门可能产生的寻租腐败行为。

  二是与传统文化相矛盾的困局。当中国历史上第一个集权国家秦王朝的轰然崩塌,以韩非子和李斯为代表的法家思想似乎也由此打上了“苛政猛于虎”的负面烙印。自此,中华法治精神的萌芽——法家思想淡出了历史舞台,以“人治”为核心的儒家思想贯穿古今,根深蒂固,也造成了我国现代社会法治意识的普遍缺失,各种潜规则和暗箱操作大行其道,严重地阻碍了我国社会的法治进程。

  三是改变现有普法教育的手段和方式。从长远发展和务实角度来看,在建立社会主义法治财政、实现依法理财、依法行政的美好理想与客观现实之间,依然是任重道远。保障财政“七五”普法规划的全面实施,提升财政法制建设质量和财政执法水平,应强调的是“法”的核心地位,应注重法律、法规的条文释义和实际案例的分析解读,避免将“七五”普法规划等同于其他财政政策的颁布和实施,尤其在宣传方式和手段方面务必避免以套话落实精神,以空话落实文件,以空洞说教进行普法宣传。

  建设法治财政需正视四个问题 

  一是摒弃道德纠缠。中华民族历来就有重视道德修养的传统。注重道德本身并无过错,但把道德标准政治化,必然会产生诸多弊端,其中最大的弊端就是重道德建设、轻制度建设,重人治、轻法治。建国以来,对党政机关各个层级领导干部的思想和政治教育从来不曾松懈过,但是市场经济环境下,人们无可避免地用金钱和地位来衡量个人的社会价值和成功与否。当思想政治教育工作形式大于内容时,这些心理和道德问题难以得到及时有效地消除和调整,反而衍生出一些滥用职权、以权谋私甚至违法乱纪等严重犯罪行为。在推进法治财政建设进程的今天,必须摒弃道德问题的纠缠,明德慎刑,不可偏废。

  二是正视人性思考。建设法治财政应正视合理的人性需求空间。马斯洛认为,每个人的成长发展都是由五种需求组成,由低到高分别为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现的需求。建设法治财政、实现依法理财,我们不能忽视财政部门工作人员首先作为“人”的需求,要为“五种需求”预留合理的发展空间,进而消除或减弱那些有损于行使政府公权力的不确定性,唤起财政人的敬业和创新精神,激发财政人积极投身工作和事业,从而实现个体发展和事业进步的良性互动,这应是“以人为本”的核心所在。

  三是避免“塔西佗”陷阱。何谓“塔西佗”陷阱,就是当公权力失去公信力时,无论政府发表什么言论、做什么事,社会都会给予负面评价,人们不信任政府、不支持政府,从而引发一系列信任危机和社会群体性突发事件等。要想避免“塔西佗”陷阱,就要从根本上推进法治政府的建立,以法律为唯一准绳,政府拥有的公权力是在法治框架下得以约束、行使,出现问题可以在法治框架下得以解决,只有这样,才能使人们自发地爱护政府、维护政府、拥护政府。推进财政预决算信息公开,不仅可以提高政府公信力,避免“塔西佗”陷阱,而且架起了公众与政府之间沟通与信任的桥梁。

  四是树立财政法治精神。就现代意义上的法治精神而言,公平正义是法治的灵魂。法治的公平精神与至高无上的权威性,是现代财政制度建立、维护公共财政的最佳手段。

  财政管理中急待法治规范的体制机制 

  一是政府与市场关系需要法律予以约束。政府与市场的关系仍然不够明确,边界仍然不够清晰,市场机制在资源配置中尚未发挥决定性作用。财政部门时常游离于自己作为宏观调控、合理配置资源的主体职责,处于越位、缺位、错位的境地。由于条块分割、政出多门的行政体制,致使财政资金在经济社会诸多领域造成了投入方向分散、支出结构和规模固化、项目经费碎片化、资金效益不高等问题,甚至越俎代庖地进行大规模的直接投入;在新兴市场和科技创新领域,需要财政资金引导、扶持和带动时,束缚颇多,难以充分发挥作用;在需要汰旧换新的传统行业,财政资金又时常出现盲目投入、资金浪费的情况。因此,在确定市场事权范围的基础上,确定政府的事权,政府职能边界才能用法律予以明确界定。

  二是事权与支出责任划分需要法律予以界定。政府间事权划分是政府职能在各级政府间进行分工的具体体现,是财力分配和支出责任界定的基础,事权划分不清,财力和支出责任就很难划分清楚。在我国目前的财政体制中,上级政府有决定下级政府事权的权利,在支出责任层层下放以及新增事权缺乏法律机制予以规范的情况下,下级政府需要对其进行相应财力的配套跟进,这些被动事权往往直接转化为下级政府的支出压力,各级政府为筹措配套财力而进行债务融资,其直接影响是政府性债务居高不下,财政金融风险不断累积。清晰明确的事权划分、合理恰当的支出责任、匹配协调的财力保障是政府间财政关系法治化改革的迫切需求,是事关财税体制改革成败、现代财政制度建立的关键所在。

  三是新预算法的法律实施细则急需出台。在新预算法中,四本预算的地位和管理标准不尽相同,相比一般公共预算而言,其他三本预算虽然纳入全口径预算体系,但是管理仍旧偏松,有标准问题也有约束问题。例如,国有资本经营预算与一般公共预算存在支出项目重合、支出结构和范围不清晰等问题;基本养老保险事权法治划分尚有诸多问题,包括基本养老保险基金的事权独立性、相关法律不清、法律层级较低等问题。因此,急需出台与新预算法相配套的预算实施细则,对四本预算尚未明确的问题予以明确和规范,增强新预算法的实际操作性,促进新预算法的真正落地。

  四是公私合作伙伴关系需要法律予以规范。推广PPP模式、吸引社会资本积极参与公共产品和公共服务的投资、建设和运营管理,不仅能够提高公共产品和服务的供给质量和效率,而且能够积极促进政府职能向法治化和规范化方向转变。PPP模式核心特点是,政府与社会资本在基于契约精神基础上的风险共担、收益共享。因此,首先需要克服的障碍是法律框架模糊、签订合同中的相关约定与以后的政策相冲突、政府规划变更的随意性影响私营利益等问题。由此可见,推广PPP模式重要原则之一就是依法合规,一方面,将政府和社会资本合作纳入法制化轨道,建立健全制度体系,保护各方的合法权益;另一方面,确保政府和社会资本的法律地位平等、权利义务对等。政府从公共产品的直接“提供者”和“监管者”转变为社会资本的“合作者”,需要用法律维护合同主体平等地位,从而避免因为红头文件和一纸政令而导致合同失效或无法履约。

  十九大报告指出,“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”。建立公共财政,也就是建立以现代财政制度为导向的法治财政,财政权力既要受法律的约束,财政行为又必须有法律的依据,用法律、法规来规范政府财政活动的界限,使财政更好地履行服务职能并提供公共产品。财政收支及管理需在法律规则下运行,法治财政的作用不仅在于约束财政活动中微观主体的行为,更在于对政府行政行为的约束,一旦政府行为不受法律的约束,将会严重动摇市场经济赖以存在的基础。  (作者单位:北京市财政局)

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