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推动不可移动文物保护利用

作者:刘尚希 陈曦 来源:中国财经报 发布时间:2018-07-27

       世界最高的木塔——山西省朔州市应县木塔      cnsphoto 供图 

  新时期推动中国不可移动文物整体保护利用,使文物真正“活起来”,需要通过实施不可移动文物资产化改革,转变政府职能,实现不可移动保护利用多元主体的共享共治。 

  刘尚希 陈曦

  不可移动文物是我国一类重要的文物资源。新时期推动中国不可移动文物整体保护利用,使文物真正“活起来”,需要通过实施不可移动文物资产化改革,转变政府职能,实现不可移动文物保护利用多元主体的共享共治。在此基础上,重新调整中央和地方关系,推动不可移动文物治理体系和治理能力的现代化。

  不可移动文物资产化改革势在必行  

  不可移动文物是文化遗产的重要组成部分。中国现存登录76万余处、总占地面积占我国国土面积近1%的不移动文物,承载记录了中华民族从史前文明至有史可考的数千年间不同时期、不同地域、不同类型人类活动的珍贵历史信息。古遗址、古墓、石窟寺、古建筑等不可移动文物,在漫长的历史过程中与周边自然环境及人类活动不断融合,构成与土地资源紧密附着无法分割的大型文化景观。

  由于改革开放以来高速经济发展、人口膨胀和城镇扩张,大部分不可移动文物均位于城镇建成区和农村用地,人类生产生活活动频繁,往往与不可移动文物保护产生难以调和的矛盾。而随着近年国内外文物旅游逐渐兴起,不可移动文物作为旅游资源的经济价值日益受到关注,不当经营与缺乏监管的无序资产化,使文物旅游逐步成为威胁不可移动文物安全的另一重要因素。

  中国特有的不可移动文物保护利用问题与中国新时代不可移动文物保护利用的新需求高度碰撞,倒逼不可移动文物治理的顶层制度创新和体制机制改革,不可移动文物纳入国有资源性资产范畴、进行资产化管理的改革势在必行。不可移动文物资产化改革的重要目标,是积极引入市场和社会力量,通过促进不可移动文物保护利用向市场、社会分权,解决政府在文物治理中的缺位、越位和错位问题。

  不可移动文物资产化的内涵:“让文物活起来”  

  文物治理向市场和社会分权,实现多元主体共治共享,需以文物经济价值得到发掘和实现为前提,首先要正确看待文物的经济价值。文物的经济价值与文物的历史、艺术、科学、社会、文化价值并不相互排斥,而是相互促进、相互转化。

  实现文物经济价值对于文物保护利用传承具有积极的推动作用。文化价值没有经济价值和经济手段为依托,则难以实现更广泛和更长远的传播与传承,脱离利用传承来保护文物,只能把文物管死、管进档案馆,文物的文化价值也无法实现。文物经济价值的实现,可以让文物自身拥有造血功能,从而真正的“活起来”(利用),并可持续的“活下去”(传承)。

  不可移动文物资产化的实质,是通过经济手段使其内在文物价值提升、转化与外溢。依托经济手段盘活文物,则需树立文物资产理念。强调文物经济价值以及文物资产化,不是把文物作为商品来赚钱,而是强调文物尤其是不可移动文物是与自然资源同等重要的国有资源性资产,应纳入到我国资源性国有资产管理范畴,更应得到与其它国有资产体制机制改革快速推进相同步的顶层制度设计和保障,全面推进不可移动文物“有序资产化”,实现不可移动文物的资产化管理。

  不可移动文物资产化改革:调整央地财政关系 

  推动文物资产化改革,既包括不可移动文物价值计量、资产定价、公共产权结构化、产权交易、收益分配等制度和技术创新,也包括重新划分中央和地方之间的事权、财权,以及规范不可移动文物专项转移支付制度等财政体制改革。

  目前我国文物部门央地财政事权划分现状的基本特征是,事权与支出责任“重心过低”、过分下沉、省以下尤其是基层单位负担过重。在不可移动文物资产化改革过程中,应将全国重点文物保护单位的大部分事权完整集中到中央,包括决策权、执行权、支出权,加强国家统一管理并由中央财政负担,减少委托事权;国家文物局应进一步简政放权,给予地方政府省级及以下不可移动文物保护和规制的决策、支出、执行事权,因地制宜,发挥地方积极性;中央和地方共同事权应以跨区域大型不可移动文物相关事权、各级不可移动文物监督事权为主,尽量减少政府管理上的职能交叉、权责模糊和监管盲区。

  在不可移动文物资产化改革过程中,不可移动文物公共产权结构化将带来一系列公共产权收益,成为新的财权和财力来源,并产生如何在中央和地方之间进行合理调配的问题。财权调整应以事权划分为准绳,各级不可移动文物所有权收益的决定权均应划归中央;全国重点文物保护单位所有权收益的征管权和使用权应划归中央,省级及以下不可移动文物所有权收益的征管权和使用权可划归地方;关于规制权收益、税收收益和行政规费收益等的决定权,在不影响市场统一的前提下,省级及以下不可移动文物规制权收益的决定权和使用权可适当下放给地方,全国重点文物保护单位规制权收益的决定权和使用权仍划归中央,但各级不可移动文物的征管权均应划归地方。

  关于财力调配问题,省级及以下不可移动文物的大量公共产权收益直接划归地方,将极大加强地方政府履行不可移动文物相关事权的自有财力保障,也意味着可以适当削减转移支付规模,以减少体制损耗成本。当前文物部门涉及不可移动文物的财力调整主要为一项专项转移支付,即国家重点文物保护专项补助资金。文物部门应根据新颁布的《中央对地方专项转移支付管理办法》,进一步完善《国家重点文物保护专项补助经费使用管理办法》的相关规定,重点规范专项补助资金配置和使用,对项目库的专项转移支付项目应给出明确严格的设立条件,每一个专项转移支付项目均对应一个资金管理办法,明确建立获得专项补助经费项目的定期评估机制和退出机制;推行国家重点文物保护专项补助经费中期财政规划管理,根据不可移动文物所在地中长期经济社会发展目标、国家宏观规划布局和总体要求、跨年度预算平衡需要,编制国家重点文物保护专补助资金三年滚动规划;加强专项补助资金预算绩效管理,对纳入国家重点文物保护专项补助资金项目库的所有实施项目进行绩效评价,根据绩效决定其资金分配或项目库去留,从而真正提高专项补助资金的使用效益。 (作者单位:中国财政科学研究院)

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