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税收征管体制改革:历史与逻辑的脉络

作者:李平 来源:中国财经报 发布时间:2018-08-10

  改革开放以来,随着中国财税管理体制的改革,税务机构经历了从税务一家,到国地税机构分设,再到国地税合作,最终国地税机构合并的过程,体现出鲜明的渐进性特征和较强的中国特色。税收征管体制改革,始终围绕着财政体制改革的大背景稳步推进。本次国税地税机构合并,整体上属于税收征管体制改革,这既是国家行政体制改革框架中的重要组成部分,也将为下一步深化财税体制改革提供坚实的保障。

  上世纪80年代财政包干制,税务机构不断得到加强并最终从财政分设出来 

  党的十一届三中全会以后一段时期,为解决中央对地方、国家对企业“管得过多、统得过死”的问题,财政体制改革以“放权让利”为突破,先后经历了1980年“划分收支、分级包干”、1985年“划分税种、核定收支、分级包干”、1988年地方财政大包干制等三次大的调整。

  伴随着财政管理体制改革和税收地位的提升,税务机构的作用得到不断重视和加强。1978—1993年,税务机构先后四次增加人员编制。中央层面,1988年,财政部税务总局升格为国家税务局,由财政部归口管理;1993年,调整为国务院直属机构,升格为国家税务总局。省以下税务机关实行地方政府和上级税务机关双重领导,业务上以上级税务机关领导为主。税务机构从财政分设出来,使得税务工作变得更独立,财政收支更为分明。

  但是,在此机构设置和财政体制下,中央收入很大程度上依靠各级税务局,而各级税务局与地方政府和财政紧密度高,故中央财政组织收入的主动权相对不足。数据显示,中央财政收入占全国财政收入的比重,从1984年的40.5%一路下滑至1993年的22.0%,中央财政的收支甚至需要依靠地方财政的收入上解才能平衡。

  1994年分税制财改革——国税地税机构分设  

  1994年,一场具有深远影响的分税制财政管理体制改革在中国拉开序幕。这次改革以明确划分中央和地方的利益边界、规范政府间的财政分配关系为宗旨,其主要内容是“三分一返”,即在划分事权的基础上,划分中央与地方的财政支出范围;按税种划分收入,明确中央与地方的收入范围;分设中央和地方两套税务机构;建立中央对地方的税收返还制度和过渡期转移支付制度。

  分税制改革中,省以下税务部门分设国家税务局和地方税务局两套税务机构,分别负责征收中央收入和地方收入,国家税务局系统实行国家税务总局垂直管理的管理体制,一定程度上避免了地方政府对国税工作的干扰,对保障我国的中央政府财政收入发挥了积极作用。地方税务局实行地方人民政府和国家税务总局双重领导,以地方政府领导为主的管理体制,建立了相对独立的地方财税工作体系。

  分税制财政体制改革突破了“让利、放权”的传统改革思路,向构建市场经济条件下的财政运行机制迈出了关键的一步,取得了很大成绩。一是规范了国家与企业、个人的分配关系,建立了财政收入的稳定增长机制。1994年至2001年我国财政收入增加了2.14倍,年均增长17.8%,财政收入占GDP的比重由11.2%提高到17.1%。二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢财政体制,调动了中央和地方两个积极性。从1994年到2001年,中央财政收入增加了1.95倍,地方财政收入增加了2.37倍。同时,中央财政收入占全国财政收入的比重,也从1994年的22%提高到2001年的50%,增强了中央财政的宏观调控能力。

  2000年后深化财税体制改革——国税地税合作  

  2000年之后,我国财政体制改革在预算内收入方面有两个重要节点。一是2002年1月1日开始实施的所得税收入分享改革,将原本由地方财政独享的企业所得税和个人所得税变为中央财政与地方财政共享。二是从2012年开始营改增试点改革,逐步将原本由地方财政独享的、对地方财政最重要的营业税改为中央与地方共享的增值税。这两次重要的财税制度改革,共同趋势是税收征管权力由地方税务局转移到国家税务局。

  2013年,党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,提出“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”随着我国财税体制改革的逐步深化,在推进税收治理体系和治理能力现代化过程中,国税地税人员规模变化不大而业务此消彼长,导致税收征管力量分布不均衡、执法不够统一、办税不够便利、管理不够高效的问题逐渐凸显,深化税收征管体制改革势在必行。2015年12月,中办、国办联合印发《深化国税、地税征管体制改革方案》,提出合作不合并的深化改革思路,从理顺征管职责划分、创新纳税服务机制、转变征收管理方式、深度参与国际合作、优化税务组织体系、构建税收共治格局六大方面提出了31条具体改革措施。但是,该方案的核心是国税地税合作,而不是合并,没有涉及国地税机构和人员的变动。

  在新的历史起点上深化党和国家机构改革——国税地税机构合并  

  进入新时代,以“财政是国家治理的基础和重要支柱”和“不断推进税收征管体制和征管能力现代化,进一步增强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用”等新论断为标志和转折点,税收已经上升至国家治理层面,要在国家治理的总棋局中加以定位。十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》,强调坚持优化协同高效原则,优化党和国家机构设置和职能配置。坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。在这样的大背景下,国税地税机构合并作为整个行政体制改革框架中的重要组成部分,可谓水到渠成、情理之中、顺理成章。国税地税机构合并的核心是税收征管,将进一步提升税收征管能力和效率,进一步理顺中央和地方的关系、政府与市场的关系、统一税制与分级财政的关系,从而推进国家治理体系和治理能力现代化。

  2015年国税地税合作以来,虽然两套税务机构征管质量和效率问题尚未从根本上解决,但是国税地税服务高度融合、执法适度整合、信息高度聚合的实践,也为本轮国税地税机构合并做了铺垫,打下了基础。从合作到合并,不是简单回归到1994年国地税分设前的状态,而是税收征管体制的一项根本性改革;不是国税地税人、财、物的简单相加,而是在优化组合中融为一体,将使得税务变地更强。 (作者系国家税务总局科研所研究员)

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