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个税专项附加扣除制度设计亮点纷呈

来源:中国财经报 发布时间:2018-10-24

  许文

  10月20日,财政部和国家税务总局发布了《个人所得税专项附加扣除暂行办法(征求意见稿)》(以下简称为《征求意见稿》)。从子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金和赡养老人6项扣除的具体规定看,《征求意见稿》遵循了公平合理、简便易行、切实减负、改善民生的原则,充分考虑了我国个税制度的特点、纳税人需求和征管条件,在多个方面呈现出鲜明的亮点。

  总体上实现了扣除制度的公平性  

  专项附加扣除制度的设计以公平为基本出发点,并兼顾了效率等方面的考虑,从多个方面保证了扣除制度公平性。

  一是扣除项目的适用范围较广,有利于纳税人平等享受到扣除政策。例如,子女教育扣除的适用范围包括子女接受学前教育和学历教育的支出,全面覆盖了从3岁到博士生的各个年龄段的受教育子女。其中,允许对研究生阶段的子女教育支出扣除,在国际上也属于很宽松的政策。同时,在全国范围内不区分教育阶段、教育类型统一制定定额扣除标准,避免了政策上的争议。此外,允许子女按人数进行扣除,更是考虑了多子女的负担支出情况,其在一定程度上能弥补现行个税缺乏子女抚养扣除的缺点。

  二是适用条件明确、边界清晰,将扣除政策精准地赋予真正需要的群体。此次住房贷款利息扣除将适用范围严格规定为“本人或配偶使用商业贷款或公积金贷款为本人或配偶购买住房,发生的首套住房贷利息支出”,目的就是针对在基本居住需求上存在真实消费支出且负担较重的纳税人,适用条件严格和明确,可避免扣除政策被滥用,以及出现纳税人购房越多享受扣除越多的不公平问题。

  三是基于纳税人的实际支出负担差异,进行差别化规定。此次住房租金扣除考虑到不同地区在住房租金负担水平上的差异,分三类地区实行了差别化扣除标准。同时,将三类地区的扣除标准差别严格控制在400元/月的范围内,避免因为大城市扣除标准过高可能对人员流动带来的负面影响。此外,住房租金扣除还考虑了夫妻双方主要工作城市不同的实际情况,规定可分别扣除住房租金支出,也保证了不同家庭在负担上的公平性。

  真实满足了纳税人的减负要求  

  《征求意见稿》对子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金和赡养老人分别规定了1.2万元/年、4800元/年(3600元/年)、6万元/年、1.2万元/年、0.96万元-1.44万元/年和2.4万元/年的扣除标准。

  不考虑继续教育和大病医疗的扣除,以城市中典型的上有老、下有小,并承担住房贷款或租房居住的三口家庭为例,夫妻中的某一方纳税人每月可增加约4000元的扣除,其中子女教育为1000元/月,住房贷款利息或住房租金约为1000元/月,赡养老人为2000元/月。如果再考虑夫妻中的另一方面可能享受到的赡养老人扣除,整个家庭的个税负担会进一步降低。未婚的个人纳税人则可能适用到住房租金、赡养老人等扣除,每月也可以增加约3000元的扣除。因此,在个税提高基本减除费用标准和优化调整税率结构的基础上,专项附加扣除的实施能够进一步降低个税负担。

  假设对月应税收入1万元(不考虑社保和公积金等)的纳税人,个税改革前适用每月3500元的基本减除费用标准,按原税率计算每月应缴纳个税745元;2019年个税改革后适用每月5000元基本减除费用和平均每月3500元发专项附加扣除,按新税率表计算每月应缴纳个税45元,改革后的税负约降低了94%。而如果是月应税收入2万元的纳税人,改革后的个税税负约降低了70%。因此,专项附加扣除制度能保证大部分纳税人真实享受到个税减税的红利,增强了纳税人的获得感。

  充分体现了扣除制度的可操作性  

  专项附加扣除制度重点考虑了制度的可操作性,保证政策能够真正落地。

  一是采用了简化制度设计的方式,避免政策上的歧义。在6项专项附加扣除中,除大病医疗扣除采用了限额据实扣除方式外,子女教育、继续教育、住房贷款利息、住房租金和赡养老人5项扣除采用了定额扣除的方式。在尽可能保证公平的前提下,采用定额扣除方式可避免制度设计过于复杂所带来的政策理解和执行上的歧义,有助于纳税人享受到专项附加扣除的好处。

  二是制度规定上较为灵活,给予了纳税人更多选择。多个专项附加扣除项目都充分考虑了家庭因素,给予了夫妻双方更多的选择可能。如子女教育扣除,允许夫妻双方分别按扣除标准的50%或选择由其中一方按扣除标准的100%扣除。这有助于让纳税人根据家庭收入来源的实际情况,选择最有利于自身的扣除方式。

  三是考虑纳税人的实际情况和困难,保障政策的落实。例如,对于住房租金扣除,规定是要求纳税人应当留存住房租赁合同。从征管角度看,要求纳税人出具租金发票,更有利于保证住房租金支出的真实性。但考虑到目前国内个人租房市场中存在着大多数租房行为都不开具发票的情况,如果要求纳税人提供发票,一方面可能导致租金上涨,另一方面可能被要求纳税人承担税款,当租金上涨或承担的税款超过纳税人进行住房租金抵扣所减少缴纳的个税时,纳税人将会放弃享受抵扣。因此,考虑纳税人的实际困难,以纳税人的住房租赁合同作为扣除依据,有助于保证真正贯彻落实扣除政策。

  有效保证了扣除制度的简便性  

  专项附加扣除制度也按照纳税人方便纳税的要求,尽可能使制度能够简便易行。

  一是纳税人预缴个税时可享受专项附加扣除。根据规定,子女教育、学历继续教育、住房贷款利息、住房租金和赡养老人的专项附加扣除,纳税人在将相关信息和资料提交扣缴义务人后,每月就可以享受到专项附加扣除,不需要等到汇算清缴时再申报扣除。其充分运用个税源泉扣缴制度,尽可能地简化了个税申报缴纳的程序,方便纳税人纳税。

  二是尽量减少了纳税人提交的相关资料和凭证。纳税人需要在首次享受时提供专项附加扣除相关信息,《征求意见稿》中要求纳税人留存医疗服务收费相关票据原件(或复印件),住房贷款合同、贷款还款支出凭证,以及住房租赁合同,这都属于纳税人易于获得的资料和凭证,可避免让纳税人提供过多的证明,降低纳税人的纳税负担。

  对《征求意见稿》的相关建议  

  《征求意见稿》中的部分规定还可以进一步完善,以增强专项附加扣除制度的公平性和合理性。

  一是建议大病医疗扣除可转移给家庭其他成员。《征求意见稿》规定,本年度扣除不完的专项附加扣除,不得结转以后年度扣除。同时,纳税人发生的大病医疗支出由纳税人本人扣除。这表明,纳税人在扣除不完的大病医疗专项附加扣除时,只能放弃享受扣除不完的部分。而从大病医疗的范围看,如果纳税人发生恶性肿瘤、终末期肾病、多个肢体缺失等此类大病医疗,很可能会导致其不能获得收入或收入水平降低。在这种情况下,纳税人的大病医疗扣除将可能享受不到或享受不充分,这会偏离了制定该项政策的初衷。而家庭成员发生大病,会对整个家庭造成巨大的医疗支出负担。因此,建议考虑家庭因素,允许将纳税人可享受大病医疗专项附加扣除转移给配偶或家庭其他成员进行扣除,减轻纳税人家庭的负担。

  二是建议住房贷款利息扣除应考虑地区差异。《征求意见稿》中对住房租金扣除根据地区设置了三档差别扣除标准,但对住房贷款利息扣除则是统一规定扣除标准。从住房贷款利息与住房租金的专项附加扣除不能同时适用的规定可以看到,两者是分别对应购置首套房与租房的情况,目的都是为了解决纳税人的基本居住需求。而国内地区间的巨大的房价差异,同样会带来不同地区的住房贷款利息负担差别。建议住房贷款利息扣除也实行与住房租金相同的分地区三档扣除标准,保持两项扣除之间的一致性。 (作者系中国财政科学研究院研究员)

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