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成本绩效和绩效发展——评北京市绩效成本核算实践

来源:中国财经报 发布时间:2019-01-14

  苟燕楠

  预算改革从来都不仅仅是管理变革,预算讲政治,讲大局,预算改革的实质是政府改革,要回应人民群众的需要,破解政府治理的痼疾,夯实发展的基础。党的十九大对加快建立现代财政制度做出重要部署,明确提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。北京市绩效成本预算管理模式(详见本报2018年12月27日三版《绩效成本预算的“进京”之路》一文——编者注)是落实这一要求的主动作为,在成本核算中求绩效,在绩效管理中谋发展,从而化解收支矛盾,转变发展方式。

  北京市的具体做法有三个特点:一是整合部门绩效与项目和政策绩效,建立闭环管理机制;二是进一步明确政府和市场边界,建立公共服务分类保障机制;三是实施供给侧结构性改革,精打细算和追踪问效并重。

  探索建立闭环管理机制。我国的预算绩效管理改革从项目和政策绩效入手,10多年实践,收获大,困惑也不少,其中最突出的问题就是计划和预算两张皮,不乏分散的项目绩效亮点,而缺乏系统的规划绩效成果。北京市绩效成本核算“部门职责——保障范围——行业标准——投入成本——工作数量——施政结果——绩效考核”闭环管理机制的实践,整合了部门绩效与项目和政策绩效,健全了“投入——产出——效果——应用”的链条,在全方位、全覆盖的预算绩效管理方面做出了有益的探索,具有一定的理论和现实意义,已经走出了难能可贵的一步。当然,如能进一步建立“政府——部门——项目”预算绩效三位一体的管理格局,打通中长期发展规划与年度绩效目标,拓展绩效结果应用范围,相信改革会产生更为深远的影响。

  探索建立公共服务分类保障机制。我国地方政府公共服务提供中缺位和越位并存,投入来源单一,缺少竞争,难以有效满足人民群众对美好生活的期望。要扭转这种斩不断、理还乱的局面,必须实施分类管理。北京市将政府提供的项目分为:纯公益性项目,由政府全额保障,严格控制成本。在人民群众关心的事情上,政府要尽力而为,也要量力而行,特别在财力相对宽裕的时期,要牢固树立过紧日子的思想,避免在权利性项目上大包大揽、过度扩张。准公益项目,政府部分保障,引入竞争机制。竞争会带来新的可能,更好的创新,更低的成本,更多的选择。技术变革和社会潮流会改变公益项目的范围和内涵,政府必须随时准备和社会共同迎接新机遇、新挑战。市场化程度高的项目,政府引导,逐步剥离并实现完全的市场化运作。探索建立公共服务分类保障机制是全面实施预算绩效管理的重要基础和支柱,体制机制顺,社会各方才能心气顺,有干劲,各美其美,美美与共。政府以工匠精神专注于公共领域,持之以恒必见实效。

  探索精打细算和追踪问效并重。从各国绩效预算实践来看,往往把放松投入控制,激发预算部门的积极性作为提升绩效最重要的措施之一,而我国的现实恰恰是要在规范收支行为的同时提升预算绩效,这个发展中的难题我们必须克服。北京市“预算安排核成本、资金使用有规范、综合考评讲绩效”的预算模式的着力点在两个方面:一是立足政府托底责任、经济社会发展阶段和财力水平,按照“尽力而为、量力而行”的原则,明确实施项目的内容、范围、标准,及产品和服务的投入要素和投入量。二是围绕项目实施的预期效果,确定合理的核心绩效目标。这个模式兼顾规范和绩效,比较符合我国的预算管理实际:预算法制化、规范化的进程尚未完成,明确标准、规范流程、加强论证有利于挤掉水分,避免资源错配,同时为绩效衡量提供规范有效的信息和数据,这是最基础性的工作,也是最基本的绩效。在此基础上,强化绩效引导,才能真正做到控得住、接得牢、放得开。

  当然,预算绩效的全面提升还需要建立多元化的激励机制、促进人民群众广泛参与、加强结果应用等一系列措施。预算是国家治理的枢机,推进国家治理体系和治理能力现代化的改革方兴未艾。 (作者为复旦大学教授、校长助理)

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