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构建多层级预算绩效管理体系

——访上海财经大学教授、上海市公共绩效评价行业协会会长刘国永

作者:李忠峰 来源:中国财经报 发布时间:2019-01-28

  在实践中如何构建多层级预算绩效管理体系?需要注意哪些方面的问题?上海财经大学教授、上海市公共绩效评价行业协会会长刘国永近日接受本报记者采访时,对此提出了自己的观点。

  内容维度  

  全方位全过程全覆盖 

  “贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》,其具体开展方式方法需要在具体实践中予以构建。”刘国永说。

  一是构建全过程预算绩效管理责任和方法体系。全过程预算绩效管理既贯穿于全方位的预算绩效管理之中,又贯穿于全覆盖的预算绩效管理之中,它是全面实施预算绩效管理的关键机制。需要在全过程各环节中,将绩效理念和方法融入其中,实现预算与绩效一体化。

  二是构建所有资金全覆盖的预算绩效管理体系,即覆盖四本预算。要突出重点,做好一般公共预算绩效管理体系,特别是其中的政策与项目绩效管理体系;针对不同资金属性和用途,对另外三本预算分别建立各自的预算绩效管理体系。

  三是构建全方位预算绩效管理格局,即构建政府、部门单位,政策和项目的预算绩效管理体系。需根据不同对象的特征,结合全过程的绩效管理路径,依照不同层级开展绩效管理的需要开展重大政策和项目事前评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价及结果应用。目前政府一般公共预算绩效管理的实践已经证明了全过程预算绩效管理机制的适用性,在其他政府预算绩效管理体系的建立过程中,也应当充分借鉴上述经验,开展各有侧重的目标管理、跟踪监控、绩效评价和结果应用。

  核心价值  

  预算和绩效管理一体化 

  实现预算与绩效管理一体化是全面实施预算绩效管理的核心价值和根本目标,集中体现了绩效为预算管理服务、通过绩效管理提升预算管理水平、进而推进预算管理科学化的根本方向。

  “预算与绩效管理一体化是绩效预算管理的灵魂。没有绩效的预算是不科学的预算,必须将绩效目标作为预算编制的前置条件和依据,将绩效管理的绩效目标管理、绩效跟踪监控、绩效评价实施、绩效结果应用等环节与预算管理的预算编制、预算执行、预算监督等环节有机统一,真正发挥好绩效管理的作用。”刘国永说。预算和绩效一体化就是要求建立以结果为导向的预算管理模式,将政府预算完全建立在可衡量的绩效基础上,提高财政支出效率,改进公共服务质量;预算和绩效一体化就是将绩效目标贯穿在预算管理的过程中,强调成本核算、实现放权和问责相结合,从而推动建立财政资源分配与绩效状况紧密结合的预算系统。

  为了在有机融合的基础上实现预算与绩效管理的一体化,刘国永认为,一是需要探索当前预算编制改革,结合全面实施预算绩效管理的要求,从绩效目标出发,重新设计和改革当前预算编制方式,包括推动中期预算编制方式改革。二是要对新出台重大政策和项目开展事前绩效评估,且将评估结果作为申请预算的必备要件。三是要全面设置部门、政策和项目的绩效目标,并将绩效目标设置作为预算安排的前置条件。四是要对绩效目标实现程度和预算执行进度实施双监控,确保绩效目标如期保质保量实现。五是要全面开展绩效自评、第三方评价和重大政策与项目预算绩效评价,健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制,加强绩效评价结果应用。

  工作重点  

  部门预算绩效管理体系建设  

  全面实施预算绩效管理要求,将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理。刘国永认为,现行体制下,预算主管部门积极性难以得到有效发挥,财政部门也显现出职能错位的状况,国家治理关系无法有效理顺。通过全面实施预算绩效管理,财政部门应向预算主管部门全面放权,赋予其部门预算绩效管理权限,进而强化财政部门事前监督和事后监管的职能,达到依靠全面实施预算绩效管理全面优化部门履职状况的目的。从这个意义上来看,如何开展部门预算绩效管理已经成为全面实施预算绩效管理能否在国家治理中真正发挥其作用的关键。

  刘国永认为,构建部门整体预算绩效管理体系,首先,是要建立科学的授权体系,明确部门权利与责任。其次,围绕预算资金、统筹考虑资产和业务活动,核心内容是按照行业发展规划、部门规划、三定方案对部门和单位职责及核心业务进行梳理,重点工作是优化完善部门整体绩效评价指标体系、逐步开展部门整体绩效评价,涵盖部门整体收支。再其次,在部门整体支出绩效评价试点经验的基础上,进一步将绩效管理范围延伸到部门预算的所有方面,紧紧围绕绩效目标构建部门自评价体系,对于重大政策和项目开展第三方评价。

  推进难点  

  县区政府预算绩效管理体系建设 

  在所有层级政府绩效管理体系中,县(区)政府预算绩效管理体系建设是全面实施预算绩效管理的推进难点。

  刘国永说,县(区)政府是我国政府治理的基础,承担着多数公共服务的主体责任,压力大,人手紧张。因此,对开展预算绩效管理工作较晚的县(区)基层政府,上级政府可以从预算绩效管理制度、工作开展流程、专家支持和指标库建设、第三方机构平台等方面予以指导和技术支持,使其能从规范的高起点开始启动体系建设工作。上级政府可通过制定工作考核办法,将基层政府的预算绩效管理工作开展情况及成效纳入上级政府对下级政府施政绩效考核框架,并以专项转移支付资金为载体,探索形成适应转移支付资金的全过程预算绩效管理机制和具体可行的方法体系。

  构建预算绩效管理融合机制 

  刘国永认为,为了更好地推进预算绩效管理,应该构建预算绩效管理与其他工作相融合的机制。

  一是要根据权力层级对应设立责任管理机制,建立重大项目责任人绩效终身责任追究制。建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制。

  二是紧紧围绕预算管理的流程和环节,构建并落实各参与主体的责任体系。具体来说,财政部门负责审核预算和绩效目标、批复预算和绩效目标,监管资金使用和跟踪绩效目标,组织开展评价和管理,对结果进行应用反馈;预算主管部门和预算单位是预算绩效管理的第一责任人,对本部门的预算绩效管理工作负总责,负责审核和申报绩效目标,配合开展部门及政策、项目的绩效跟踪、绩效评价,督促开展自评价工作,依据结果进行整改;人大政协开展监督审计问责等工作。

  三是要将预算绩效管理与预算管理、财务管理和项目管理相融合。如在预算编制环节,将预算编制与目标设计相结合,预算环节同时与项目的立项管理相结合;在预算执行环节将预算绩效跟踪与项目过程管理相结合;在决算环节,将绩效评价与项目验收等结合,并将结果应用予以落实。

  四是应用大数据等手段,将日常管理与绩效管理相结合。要从整体思维出发,以绩效指标和标准建设为抓手,以大数据应用为手段,以数据分析为方法,全面科学构建绩效导向的科学决策体系,这是深化预算绩效管理的根本路径。

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