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“实质性减税降费”的空间来自哪里

作者:白彦锋 来源:中国财经报 发布时间:2020-08-05

  我国近年来连续实行的“减税降费”不仅包括了增值税等主体税种,降低社保缴费也作为重要内容通盘考虑,由此可见,我国当前实行的是着眼于推动“经济高质量发展”的“实质性减税降费”。

  要实现高质量发展,就要求减税降费政策必须坚持“普惠性减税”和“结构性减税”并举。这是因为,只有普惠性减税和结构性减税并举,才能实现中央要求的“更大规模的减税降费”。但是,普惠性减税与结构性减税并举,容易导致财政政策走向“大水漫灌”,从而激化财政收支矛盾,“减税降费”政策也难以持久、不可持续;如果因减税降费增大财政支出压力,在一些地方,就会出现政府财政可能“一手减税降费、另一只手找收入”的问题,“墙内损失墙外补”。税收增速可能下来了,但是非税收入可能会“冒上来”,税收收入与非税收入之间的这种“跷跷板”效应将使得减税降费政策徒具虚名,对冲掉政策红利。所以,我国“实质性减税降费”还体现在减税降费是“全口径”的,对应着居民和企业等微观经济主体整体税负水平的降低。

  另外,从政府财政管理的原理上看,“减税降费”容易被美国等西方政客操纵服务其竞选策略。其一,减了“企业所得税”的名义税率,却混淆名义税率与实际税负,将名义税率的降低说成实际税负的降低;其二,减了联邦政府企业所得税税率,却说成整个国家企业所得税税率的降低;其三,减了税收,面对财政支出的刚性难以“刀刃向内”,最终只能通过增加赤字、增发债务来补窟窿、堵漏洞,最终企业和个人等微观经济主体的宏观税负“依然如故”。总之,在“减税”上夸大其词,放大纳税人的“减税感”(taxsalient);在“征税”时通过间接税等偷偷摸摸增长。可见,减税降费中的“猫腻”如此之多,面对世界经济和普通公众,我国提出“更大规模的实质性减税”是有着更多积极意义的。

  重视企业所得税支持国家创新体系的“双重激励” 

  在2018年个人所得税改革的背景下,我国企业所得税在全部税收收入中的占比大约为23%。

  我国现行的企业所得税在支持国家形成创新体系方面,事实上存在“双重激励”。一是对高新技术企业有优惠税率;二是对企业研发投入有加计扣除政策。

  在此基础上,如果能够进一步完善对高层次人才的税收支持体系,将可以通过形成对国家创新体系的“三重激励”。研究复制大湾区个人所得税优惠政策,对经地方政府确认纳入归国海外高层次人才名单的科研人才,对其年度综合所得汇算清缴税负超过15%的部分的财政补贴收入免征个人所得税。这样可以将归国海外高层次人才的税负控制在15%左右,远低于其他群体45%最高边际税率,也低于海外主要国家的最高边际税率,使税收政策有较大吸引力。当然,在高层次人才范围确定问题上,一方面可以通过赋予地方政府和科技部门人才称号的认定权力,进而与个人所得税优惠政策之间联动;另一方面也可以赋予高新技术企业认定高层次技术骨干的限额人数权力,这样有助于使企业成为创新主体,在个人所得税和企业所得税之间实现政策联动。

  打造政府、企业、居民“多支柱养老模式”,为企业“轻装上阵”奠定制度基础 

  国家减税降费改革中的“降费”主要指的是社保缴费,而社保缴费中的“大头”又是“养老金”。中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》数据显示,养老金替代率(劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率)由2002年的72.9%下降到2011年50.3%。这里的50.3%的替代率应该仅指企业单位职工,而行政单位职工的替代水平要更好一些。当然,行政单位职工的养老金替代率较高,又与其在职工资水平较低有关系。2019年,我国养老金缴费水平从19%降低到了16%。

  但要想真正实现养老金的“实质性降费”,一是要向制度“挖潜”,在2019年全国统筹水平提高到3.5%的基础上,不断提高全国统筹水平。解决好东部沿海地区劳动力流入多、而劳动力回原籍养老、进而养老金缴费水平较低,而东北及内地等劳动力输出地养老金缴费率较高,全国“苦乐不均”等问题。二是要发挥好市场机制的作用,鼓励中高收入群体多缴多得、长缴多得,发挥好保险精算的“大数”保障作用;三是在做实政府养老第一支柱的同时,通过税延型养老保险和税优型健康险,做强企业和居民第二支柱和第三支柱的养老作用,满足居民差异化、多样化的养老需求。这些机制的改善,都将最终转化为使企业“轻装上阵”的坚实制度基础。只有通过制度“挖潜”、收支联动,在社会保障等未来财政支出的“大头儿”上改变过去计划经济体制下政府包揽一切的状况,更多发挥好市场机制等在配置养老等社会保障产品方面的作用,我国“实质性减税降费”才能真正落地。

  进一步来讲,这不仅是我国财政管理体制发展的需要,也是为了满足人民群众对“美好生活”追求的需要。政府财政保障群众的基本需求,而随着市场经济的发展,人民群众对于社会保障产品的需求是多层次、多维度的,完全依靠政府部门提供既提供“不够”,也提供“不好”,所以需要政府部门做好制度设计,主动抽身,为市场机制发挥应有的作用“留出空间”。

  适应经济金融化的发展趋势,加强对数字经济的公平课税 

  近年来,世界经济呈现出“经济金融化”的明显发展趋势。然而,相对于庞大的数字经济的交易流量和资产规模,现有税制改革十分滞后,集中体现在大量潜在税收收入尚未被有效公平课税。根据欧盟的研究报告,传统商业模式企业的有效税率为23.2%,而跨国集团中广泛从事金融业务和数字商业模式的企业有效平均税率仅为9.5%。可以说,传统经济在税收上的“负重前行”与新经济的“税负过轻”同时并存。而之所以会出现这种情况,就在于一方面受政治经济多方博弈影响,税制改革步伐迟缓,严重滞后于经济自身的发展演变。在数字经济发展方面,欧盟和美国等不同经济体之间,各经济体内部都表现出了很大差异,这就使得对数字经济等新经济课税问题上各方很难达成共识、难有实质性进展。税制表现出严重的“喜旧厌新”,习惯了老路子,对新经济的课税不足;另一方面,从主观上,新经济代表了未来的经济发展方向、竞争异常激烈。各国政府不遗余力地给予税收优惠、各国围绕之间开展国际税收竞争还唯恐在新一轮技术革命浪潮中落后,更不要说对其加强税收征管了。

  但是,客观上讲,新旧经济形态之间税负的过大差异显然有违公平课税原则。同时,新经济日益在经济体系中“站稳了脚跟”,这就为完善税制、对实体经济减税降费提供了空间和可能。法国等欧洲国家2019年提出征收数字服务税可以看做是这方面的一种尝试。

  减税降费需要高质量征管实施保驾护航 

  减税降费政策往往会损害税费政策的“统一性”,如果征管落实不好很容易造成政策扭曲。为此,第一,“实质性减税降费”政策主要应该以“普惠性优惠”为主,同时全国应该保持统一,防止各地恶性竞争、制造“税收洼地”;第二,对于“精准减税降费”政策,要科学设计,防止企业钻漏洞,坚决避免“减税降费”政策出了一堆,但却被不符合资质的企业“投机利用”,而真正的实体企业只能“望洋兴叹”;第三,随着新一轮工业革命的开展,行业和企业技术水平迭代升级的速度越来越快,政府的“减税降费”政策既不能越俎代庖,更要设置“日落条款”,建立退出机制,防止成为税收流失的通道。

  减税降费需要充分考虑政府间财政关系因素 

  地方政府是税制改革中的重要利益主体。我国“实质性减税降费”改革顺利实施还需要充分考虑政府间财政关系因素。例如,我国2019年审议通过的资源税法第六条规定,从低丰度油气田开采的原油、天然气,减征20%资源税等等。

  这些税收减免措施尽管是从资源产品本身性质出发的。也就是说,考虑到低品位、开采难度大等特征。但是,由于我国属于“少油贫气”国家,现在大多数资源产品开采难度都已经较大。而且我国现行资源税从价计征之后,资源税在地方财政收入中的地位已经今非昔比。2016年7月1日中国实施了资源税全面从价计征改革。改革建立健全了从价计征新机制。2017年煤炭价格同比大幅上涨,在从价计征机制作用下,煤炭资源税收入667.55亿元,同比增长84.33%。2017年中国资源税收入1353亿元,同比增长42.3%。同时,增值税、企业所得税等主体税种中央财政分成较多。以上这些因素均可能导致资源税税收减免过程中出现“中央点菜,地方买单”的问题,客观结果则是地方政府或者地方有关单位、人员在矿产资源的开发过程中进行阻挠。因此,政府间财政关系也是减税降费过程中必须考虑的问题之一。

  (作者系中央财经大学财政税务学院院长)

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