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国研中心宏观经济研究部副部长冯俏彬:

从五方面完善财政治理框架

来源:中国财经报 发布时间:2021-02-02

    本报记者 任焱

  我国在“十四五”期间乃至未来更长时间内将面临国际国内形势的重大变化以及不确定性。对此,我们关键要把握好经济基础层面的变化,从五方面完善财政治理框架。

  日前,在华夏新供给研究院举办的“2020年第四季度宏观形势分析会暨年会”上,国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬表示,在百年未有之大变局、百年未遇之大疫情和百年发展目标转换背景下,在新冠肺炎疫情、产业链供应链重组、数字化转型,大国竞争与合作和全球治理结构的重构等力量的推动下,我国在“十四五”期间乃至未来更长时间内将面临国际国内形势的重大变化以及不确定性。对此,我们关键要把握好经济基础层面的变化,从五方面完善财政治理框架。

  随着新冠肺炎疫苗在全球各国陆续展开接种,国际组织纷纷上调了对2021年全球经济的预测,这表明全球对2021年充满期待,复苏的曙光正在来临。冯俏彬认为,“十四五”期间,无论是我国的经济增长速度还是结构方面都会发生重大变化。

  一方面,在经历了巨大的经济冲击后,我国成为2020年全球唯一实现正增长的主要经济体,今后我国经济将逐渐回到潜在增速附近。根据各机构预测,“十四五”期间或者未来更长时间内我国经济增速将保持在5.0—5.5%之间。更有人预测,“十四五”期间经济增速年均4.7%左右就可以确定达成2035年相关指标目标。冯俏彬认为,未来我国经济增速稳定在中高速的平台是最理想的,下降的速度应该慢一点、缓一点。

  另一方面,数据表明,“十四五”期间我国进入世界高收入国家的行列是大概率事件;从经济结构看,“十四五”期间服务业占比将持续上升,消费也会成为经济增长的基础性力量。

  这些变化将对财政产生怎样的影响?冯俏彬表示,在“十四五”期间,经济增长层面的一些积极因素不一定能够在财政税收方面得到充分体现。她解释,五年时间并不长,居民收入增长、消费增加、服务业占比上升等变化要反映到财政收入层面需要经过较为缓慢的转换。

  从过去十余年的数据看,随着经济增长速度的下行,财政收入的总量虽然还在增加,但是速度已经在放缓,增速明显低于GDP增速。而财政支出增速近年来始终与GDP增速同步。因此,财政收支之间的缺口扩大。在这种情形下,冯俏彬预测,“十四五”期间财政形势将会面临以下四种趋势。

  第一,税收制度不变的前提下,财政收入增速可能会长久低于GDP增速;第二,如果财政支出结构不变,或者保持目前势头,财政支出速度会始终高于GDP的增长速度;第三,债务可能继续增加;第四,财政的可持续性和财政安全面临压力。

  对此,她提出,“十四五”期间应从五方面完善财政治理的基本框架。

  一是要树立新发展格局下财政发展的新理念。主要包括安全财政、功能财政、绩效财政、整体财政。所谓整体财政,就是不能就财政论财政,而要站到一个更宽更高的角度来看待财政。

  二是加快研究拓展新的财政增收来源。为适应经济基础方面的变化,财政收入的方式也要做相应调整。第一,数字经济。当前数字经济在我国飞速发展,但是由此产生的财政贡献相对较少。第二,进一步规范税收优惠。第三,对应整体财政,进一步对“四本预算”进行统筹。冯俏彬强调,随着经济基础的变化,财政收入结构、收入方式和收入来源要做调整。“这是要提上议事日程的。”她说。

  三是加快推进和落实现代财政管理方式。包括全面绩效管理,中期预算框架,预算稳定基金,以及更严格的资本预算,更严格地要求和规定债务资金使用等。冯俏彬指出,需求的无限上升和收入能力的有限是财政面临的永久性问题,要破解这一难题主要依靠现代财政管理方式和现代化的预算管理。

  四是推行全口径赤字管理。她提出,可以考虑将一些管理上比较规范和成熟的债务类别纳入到赤字口径,使全社会对财政能力的认知更清晰,也便于未来筹划收支时考虑得更加全面。

  五是升级地方债管理。冯俏彬说,地方债一方面为财政支持经济社会发展提供了支持,有利于健全财政管理,另一方面也越来越成为财政管理当中不可忽视的风险点。“十四五”期间,地方债管理要从以行政管理为主的1.0版本升级为“行政管理+市场约束”的2.0版本。要按照管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的要求,进一步完善地方政府举债融资机制,特别是强化对于地方政府隐性债务风险的防范。

  对于2021年的财政政策,冯俏彬认为,首先要按照中央经济工作会议所提出的,继续实施积极的财政政策,保持对经济恢复的必要支持力度,政策操作上要更加精准有效,不急转弯。同时,财政政策总体要逐渐回归常态,一些非常规性财政政策要适当考虑逐步退出。

  其次,财政支出保持适度的支出强度。未来15年或者更长时间内我们要基本建成社会主义现代化国家,财政要对围绕这一目标的许多重大战略提供支持,如科技自主创新,扩大内需,增加公共消费等。同时冯俏彬强调,既要控制支出总量,也要把握好支出的方向与结构,该支持的地方要支持到位。

  再其次,在保持必要支出强度的基础上完善财政支出机制,积极推进相关领域体制机制改革。比如,在增加社保支出的同时需要尽快推动实现养老保险的全国统筹;在加大财政科技投入的同时也需强化激励成果转化机制;在加大财政对各类公共服务支持的同时也需扩大公共服务的多元化供给等。她说:“这些都要结合起来考虑,否则可能出现‘支付不起’的问题。”

  最后,要统筹现在和未来,用好财政空间。财政空间需要统筹考虑财政收支变化以及债务空间等情况,需要进行统一考虑。财政一方面要对经济社会发展提供有力支持,另一方面也要高度重视自身的安全保障。

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