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优化投资结构 增强水利设施灾害防御能力

作者:高琳 来源:中国财经报 发布时间:2021-09-07

  2021年7月河南强降雨引发的洪涝灾害造成了重大生命和财产损失。水旱灾害自古以来是我国最主要的自然灾害,如何最大程度地减轻灾害冲击是一个亟待破解的重大课题。强化水利设施建设及管理是提升自然灾害抵御能力的必由途径。

  当前,我国水利投资总量保持在较高水平,但存在的一些结构性问题值得重视。提高灾害防御能力,水库、堤防、水闸、泵站的维护及除险,以及强化城市水利设施和管理系统的防洪排涝能力刻不容缓。

  水利设施投资建设及管理必须统筹发展与安全,在保持水利投资规模合理增长的同时,持续优化水利投资结构和布局,增强水利设施的灾害防御能力,实现好维护好粮食安全、经济安全、社会安全、生态安全及财政安全。具体提出如下建议:

  第一,适应人口和经济空间布局调整,加大城市水利设施投资力度。过去15年,我国水利设施补短板的重心放在了农村、农业和农民,各级财政特别是中央财政对农田水利设施、农村饮用水工程等给予了大力支持。在经济和人口空间格局发生重大调整的背景下,2019年中央财经委员会第五次会议明确提出“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。“七普”数据显示我国人口的确在加速向城市迁徙,特别是向沿海城市及省会城市加速集聚。作为一种特殊的公共服务,水利设施的供给应当与需求的空间分布适配,以提升财政资金的空间配置效率。国家和地区在制定基础设施或水利发展规划时,应将水利投资规模的增量更多用于支持人口流入城市的水利设施建设管理。中央在专项转移支付以及专项债额度的分配时应与城市常住人口规模挂钩,科学测算不同城市对水利工程设施的需求。

  第二,合理配置中央地方水利投资权责,适度增加中央水利项目投资。理顺中央和地方水利投资权责分配关系,不仅是为了更好发挥中央和地方两个积极性,更是为了最大程度地发挥水利投资资金的灾害防御效应。基层政府管理的小型水利工程(例如小型水库)灾害防御能力不及中央或省级政府管理的大中型水利工程,而小型水利工程资金投入大,大量依赖中央补助。应在坚持大中小微并举的现代水利基础设施网络的基础上,调整水利投资事权高度地方化基层化的格局,适度增加中央水利项目投资规模并同步削减中央政府对地方水利项目的财政补助,如此可以在不额外增加投入总量的情况下提升水利投资的灾害防御能力,特别是应对较高强度灾害的冲击,提升财政资金在纵向层级政府间的配置效率。释放的中央投资额度可根据实际需要新建区域性或流域性重大防洪工程、灌溉工程,或用于对现有重点水利工程的改扩建。

  第三,有序新建水利工程,高度重视对现有水利设施的维护、修复和改造。经过几十年的建设,中国已积累起庞大的水利设施资产,未来应综合考虑实际需求、设施的灾害防御能力及财力可承受度,在高标准、高质量、有侧重点地推进水利工程建设的同时,全面加强对存量水利设施的维护管理、修复及改造,增强水利设施质量,延长设施使用寿命。在这当中,维护管理又是核心。国际经验表明,忽视基础设施维护管理将导致后期的修复改造成本数倍乃至十倍的上升,而且重建概率也会大大增加,进一步加重未来财政和社会负担,危及国家财政安全。对照美国经验,我国水利设施的维护与新建投入还存在很大的优化空间。过去半个多世纪以来,美国交通和水利设施的运营维护支出与新建支出比几乎一直呈上升趋势,在早期建设高峰期,其维护支出与新建支出之比在50%以上,1980年后两者基本比例维持在1∶1,近年来维护支出已超出新建支出50%。

  加强水利设施维护管理的关键是保障充足及时的运营维护经费。首先,可借鉴德国、日本的经验,从国家战略层面确立维护与新建同等重要的水利设施规划原则。其次,在水利工程项目立项和建设的前期,就要考虑工程的全生命周期完全成本,规定只有确保水利设施维护资金的项目才可上马。再次,建立并完善反映水利设施运营维护(包括其他基础设施)的财政预算制度,借鉴美国州和地方政府的做法,探索设立水利设施维护准备金制度,应对大灾或财力下滑年份的维护资金需求。最后要切实转变政绩观,将基础设施运营维护纳入政绩考核,树立做好基础设施运营维护也是政绩的理念,引导激励地方官员重视对水利设施的运营维护投入。

  第四,创新水利投融资体制机制,更大程度发挥市场主体的作用。近十年来,我国水利投资的政府投资占比持续上升,目前已达90%,这当然体现了国家对水利的重视,但是与习近平总书记提出的“两手发力”尚有差距,应让市场主体发挥更大作用。特别是在财政紧平衡、严守债务风险的状态下,更需发挥财政资金的杠杆和引导作用,大力促进市场主体和社会资本参与水利工程的建设与运营管理。过去,“三农”领域的水利投资比重大,能够产生稳定现金流的水利工程相对较少,客观上限制了市场主体的介入。随着城市水利投资比重的逐步加大,可以更大程度地探索运用特许经营、PPP、使用者付费等机制来为市政水利设施融资,特别是要充分利用水利设施自身产生的现金流来为设施运营维护提供稳定的资金支持,这些现金流包括收费以及利用衍生价值等,真正实现“两手发力”。

  (作者系浙江财经大学财政税务学院副院长)

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