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财政法治建设百年回眸

作者:申学锋 来源:中国财经报 发布时间:2021-12-21

  财政是国家治理的基础和重要支柱。财政法治建设在全面推进依法治国中具有重要地位,是关系到党领导财政工作的根本性制度建设。在党的百年法治建设中,党始终重视财政法治建设,确保依法行政、依法理财,从而保证了党在不同时期历史使命的顺利实施完成,为党的长期执政夯实了制度基础。

  革命烽火中的财政法治建设

  新民主主义革命时期,各根据地和解放区人民民主政权所颁布的各种财政法规,是中国共产党在艰苦战争环境中经过长期奋斗取得的成果,为新中国成立后社会主义财政法治建设积累了经验。

  中国共产党自诞生之日起就非常注重法治建设,在施政纲领和党的组织法中规定了财政政策与职能。1922年8月,党通过中国劳动组合书记部在全国开展劳动立法运动,发布《劳动法大纲》,就“改良经济生活”等提出具体立法要求,这成为革命根据地劳动立法的渊源。1923年,党的三大通过的《中国共产党中央执行委员会组织法》规定,中央局以中央执行委员会名义行使职权,由执行委员会选出委员长、秘书及会计三人,会计管理财政行政。

  土地革命战争时期,党在创建苏维埃政权时,围绕土地这一突出的财政分配问题,制定出台了土地法规。1928年12月,由毛泽东撰写、湘赣边界苏维埃政府颁布的《井冈山土地法》,是红色政权制定的第一个土地税法。1929年4月,在总结赣南土地革命经验的基础上,毛泽东主持制定了《兴国县土地法》。与此同时,赣东北、湘鄂西、鄂豫皖、湘鄂赣、左右江等根据地也相继颁布了土地法令。1931年11月7日,党的第一次全国工农兵代表大会通过《中华苏维埃共和国土地法》,为红色政权的土地分配和土地税确立了法律规范。这一时期,财政自身的相关法律制度也逐渐建立了起来。1931年12月,中华苏维埃共和国临时中央政府颁布《中华苏维埃共和国暂行财政条例》,这是临时中央政府颁布的第一个财政法规,以实现财政统一、加强财政管理的准则。1932年8月,中华苏维埃共和国中央执行委员会人民委员会讨论通过《财政部暂行组织纲要》,规定财政人民委员部设会计处、审计处、总务处、税务局等部门。此外,还颁布了《省县市财政部暂行组织纲要》《中华苏维埃共和国暂行税则》等法规。

  全民族抗战时期,为巩固抗日民族统一战线,1937年8月25日中共中央政治局洛川会议通过《抗日救国十大纲领》,提出废除苛捐杂税、减租减息等战时的财经政策。此后,党领导下的抗日民主政权还制定颁布了许多财经法规。《陕甘宁边区施政纲领》明确提出“不急之务不举,不急之钱不用”的财政方针。陕甘宁边区制定了《陕甘宁边区惩治贪污条例(草案)》《陕甘宁边区税收条例》《征收救国公粮条例》等法规。预算制度法治化也有一定进步。1941年,边区政府颁布了《陕甘宁边区暂行预算章程》等四个草案。1943年,又颁布了《陕甘宁边区暂行预算条例》和《陕甘宁边区暂行决算条例》。

  解放战争时期,为适应大规模战争的财粮需要,动员广大人民群众支持党的正义之战,中共中央于1947年10月公布《中国土地法大纲》,规定彻底废除封建性及半封建性剥削的土地制度,实行耕者有其田的土地制度,大大激发了农民的革命热情,对解放战争的胜利起到决定性作用。随着解放区的扩大和人民解放军逐渐接管大中城市,党还制定颁布了许多工商税方面的法规,如《华北区工商业所得税暂行条例(草案)》《华北区临时营业税暂行办法》《华北区印花税暂行条例(草案)》《东北解放区货物产销税暂行条例》《东北解放区工商所得税暂行条例》《东北解放区出入口税暂行条例(草案)》等。

  计划经济时期的财政法治建设

  新中国成立后,中国共产党作为领导全国的执政党,更加注重财政法治建设。新中国成立初期,全国税制不统一,且同经济发展形势不相适应,制约了财政收入规模的扩大,不利于平衡财政收支。中央人民政府要求在短期内将全国税政统一起来,以利于保障革命战争的胜利,恢复和发展生产,繁荣经济。1949年11月20日至12月9日,财政部在北京召开了新中国成立后的首届全国税务会议,讨论了统一全国税收、建设新税制、加强城市税收工作、制定第一个全国税收计划等问题,草拟了《全国税政实施要则》和《全国各级税务机关暂行组织规则(草案)》,研究了各工商税收的税法草案。从上海财经会议到首届全国税务会议,统一全国税政的工作有了良好的开端。

  1950年1月,国家税务总局成立,隶属中央财政部。在税务机构统一的同时,国家相应建立了相关税收法规。1月30日,政务院发布《关于统一全国税政的决定》的通令,决定以《全国税政实施要则》作为统一全国税政税务的具体方案,并随通令附发了《全国税政实施要则》《全国各级税务机关暂行组织规程》《工商税暂行条例》《货物税暂行条例》四个文件。《全国税政实施要则》规定了14种税,除了工商税和货物税两个主要税法外,财政部先后发布了印花税、利息所得税、特种消费行为税、使用牌照税、屠宰税、房产税、地产税等7种条例草案。这是加强税收征管、增加税收收入的重要保证,近代以来中国税政不统一的局面从此宣告结束。

  “一五”时期,我国财政法治建设发展较好,陆续颁布了一系列财政法规,实施中强调依靠群众监督。1954年9月,党中央批准在财政部系统内设立中国人民建设银行,专门监督基本建设拨款的合理使用。1956年2月,国务院公布《基本建设拨款暂行条例草案》,加强财政监察工作。1958年“大跃进”后,财政法治建设有所削弱,财政监察机构甚至被撤销。1958年至1976年,全国人大、人大常委会、国务院发布的财政法规仅有100个左右,其中包括1958年6月3日第一届全国人大常委会第九十六次会议通过的《中华人民共和国农业税条例》。

  改革开放新时期的财政法治建设

  改革开放和社会主义现代化建设新时期,在党的领导下,我国不断完善和健全财政法律制度体系,逐步形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。与此同时,财政改革不断推进,财政管理不断规范,财政干部依法行政、依法理财的意识、能力和水平不断提升,财政法治建设取得了显著成绩。

  改革开放初期,涉外税立法成为税收改革的突破口。1980年到1981年,先后颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国外国企业所得税法》。1991年4月,七届全国人大四次会议通过并公布了《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》,实现了外商投资企业和外国企业在所得税制度上的统一。这一阶段,我国在实践中探索建立了通过授权立法形式确立税制的办法,既适应了当时税制在探索中逐步改进和完善的需要,也为全面税收法定奠定了基础。

  1992年,全国财政工作会议提出“要加强财税法制建设”,明确了财税法治工作的要求,我国财政法治建设和依法理财工作进入一个新阶段。1994年开始,随着分税制改革框架的明朗化,预算、税收立法取得重大突破,全国人大审议通过了预算法,国务院颁布预算法实施条例,税收征收管理法、个人所得税法(修订)、政府采购法、增值税暂行条例等法规相继发布。在财务会计法律法规方面,财政部发布了《企业财务通则》和《企业会计准则》,此后,会计法、注册会计师法等一批财务会计法律法规出台,对于加强市场经济基础、规范市场经济秩序起到了巨大的作用。

  2003年以后,我国民主法治建设日益健全,依法治国、依法行政的理念深入人心。与之相适应,财政法治建设与财政监督不断加强,对推进和深化财政改革起到了有力支撑作用。2004年,国务院召开第二次依法行政工作会议,印发《全面推进依法行政实施纲要》。2005年4月,财政部制定《财政部门全面推进依法行政依法理财实施意见》,提出全面推进依法行政、依法理财。与此同时,我国大力开展“四五”普法和“五五”普法,财政部门以财政专业法和依法行政法律知识为重点,广泛开展了形式多样、内容丰富的财政法制宣传教育活动,财政干部依法行政、依法理财能力明显提高,全社会的财政法治观念不断增强。

  新时代的财政法治建设

  党的十八大以来,财政法治建设迈入新时代的新轨道。2013年,党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的目标,明确要求“落实税收法定原则”。2014年,党的十八届四中全会提出要加强包括税收立法领域在内的重点领域立法。2015年,中共中央审议通过了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》,提出“落实税收法定原则”的改革任务,明确提出了2020年完成税收法定的目标。2016年6月,为贯彻落实《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,财政部印发《法治财政建设实施方案》。同年11月,为全面提升依法行政依法理财的能力与水平,财政部聘请来自中国社科院、清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学以及中华全国律师协会等多家单位和高校的14位法学专家担任法律顾问,标志着财政部法律顾问制度正式启航。2020年1月,为统筹谋划财政法治各项工作,财政部出台《关于深入推进财政法治建设的指导意见》。

  2020年以来,财政部深入贯彻习近平法治思想,坚持科学立法、民主立法、依法立法,坚持在立法中推进改革、在改革中完善立法,财政重点领域立法工作取得了新进展,为建立现代财税体制提供有力法治保障。随着财政法治建设的加快推进,以宪法为核心,以法律和行政法规为骨干,以地方性法规、行政规章以及其他法律渊源为补充,相互协调一致、完整统一的财政法律制度体系逐步构建起来,为现代财税体制建设和国家治理现代化奠定了坚实的制度基础。

  (作者单位:中国财政科学研究院)

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