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关于2016年中央决算的报告

——2017年6月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上

来源:财政部 发布时间:2017-06-27

       财政部副部长 张少春
 

       全国人民代表大会常务委员会:

  我受国务院委托,向全国人大常委会提出2016年中央决算报告和中央决算草案,请审查。

  一、2016年中央决算情况

  2016年,面对严峻复杂的国内外环境,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,各地区、各部门深入贯彻中央经济工作会议精神和《政府工作报告》部署,认真落实十二届全国人大四次会议有关决议要求以及全国人大财政经济委员会的审查意见,坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,按照宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的总体思路,以推进供给侧结构性改革为主线,适度扩大总需求,经济社会保持平稳健康发展,实现了“十三五”良好开局。在此基础上,财政改革发展各项工作取得新成效,中央决算情况总体较好。

  (一)中央一般公共预算收支决算情况。

  2016年5月1日起全面推开营改增试点,中央与地方增值税收入划分过渡方案同步实施,据此对中央一般公共预算作出调整。其中:收入预算由70570亿元调整为72350亿元,增加的1780亿元全部用于对地方税收返还;支出预算相应由85885亿元调整为87665亿元。按照预算法有关规定,中央预算调整方案已提请十二届全国人大常委会第二十四次会议审查批准。

  2016年,中央一般公共预算收入72365.62亿元,为调整预算的100%。加上年初从中央预算稳定调节基金以及中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入1315.06亿元,收入总量为73680.68亿元。中央一般公共预算支出86804.55亿元,完成调整预算的99%。加上补充中央预算稳定调节基金876.13亿元,支出总量为87680.68亿元。收支总量相抵,中央财政赤字14000亿元,与预算持平。需要说明的是,与向十二届全国人大五次会议报告的执行数相比,2016年中央一般公共预算收入增加8.31亿元,主要是在库款报解整理期,进口货物增值税和消费税、专项收入等增加。中央一般公共预算支出减少85.8亿元,主要是年终据实结算项目地方上解数额增加,相应冲减中央对地方税收返还。收入增加和支出减少合计94.11亿元,已包含在上述补充中央预算稳定调节基金的876.13亿元中。

  从收入决算具体情况看,税收收入65669.04亿元,为调整预算的99.6%;非税收入6696.58亿元,为预算的103.8%。税收收入中,国内增值税21949.47亿元,为调整预算的104.5%,主要是工业增加值增幅高于预期,以及自9月起工业生产者出厂价格指数(PPI)同比涨幅由负转正;国内消费税10217.23亿元,为预算的85%,主要是卷烟、成品油产销量低于预期;进口货物增值税、消费税和关税合计15388.34亿元,为预算的98.6%;企业所得税18715.78亿元,为预算的99.3%;个人所得税6054.06亿元,为预算的106.6%,主要是居民财产转让所得以及部分应税群体工薪收入增长高于预期;车辆购置税2674.16亿元,为预算的104.5%;出口货物退增值税、消费税12154.48亿元,为预算的93.5%,主要是出口贸易增长低于预期。

  从支出决算具体情况看,中央本级支出27403.85亿元,完成预算的100.2%;中央对地方税收返还和转移支付59400.7亿元,完成调整预算的99.3%。中央本级支出中,教育支出1447.72亿元,完成预算的102.8%;科学技术支出2686.1亿元,完成预算的99.2%;外交支出479.72亿元,完成预算的92.3%,主要是执行中收回部分以前年度结余资金,抵减当年支出;国防支出9545.97亿元,完成预算的100%;公共安全支出1741.91亿元,完成预算的104.4%;一般公共服务支出1209.15亿元,完成预算的100.6%;债务付息支出3374.45亿元,完成预算的102.3%。中央对地方税收返还和转移支付中,税收返还6826.84亿元,完成调整预算的99.4%;一般性转移支付31864.93亿元,完成预算的99.5%;专项转移支付20708.93亿元,完成预算的99%。一般性转移支付占转移支付比重提高至60.6%,对革命老区、民族地区、边境地区、贫困地区转移支付力度继续加大。专项转移支付项目数量进一步减少到94项,困难群众基本生活救助补助、公共卫生服务补助等涉及基本民生方面的专项资金持续增长。

  中央预备费预算500亿元,实际支出146.1亿元,用于受灾地区中小学校灾损补助等方面,剩余的353.9亿元全部转入中央预算稳定调节基金。

  2016年,扣除实际拨付的资金和按权责发生制列支的资金后,中央一般公共预算支出结余860.45亿元(含中央预备费结余353.9亿元),加上超收15.68亿元(含政府性基金实际多调入一般公共预算的0.06亿元),合计876.13亿元,全部用于补充中央预算稳定调节基金。2016年初中央预算稳定调节基金余额283.49亿元,加上上述补充的876.13亿元、收回中央财政结转资金补充的1501.83亿元、按规定用中央政府性基金结转资金补充的110.72亿元,2016年末中央预算稳定调节基金余额为2772.17亿元。

  2016年,中央一般公共预算使用以前年度结转资金安排的支出1457.14亿元,其中中央本级使用369.53亿元,中央对地方转移支付使用1087.61亿元。中央预算周转金规模没有发生变化,2016年末余额为354.03亿元,主要用于调剂预算年度内季节性收支差额。

  2016年,中央财政发行国债30869.32亿元,其中内债30545.41亿元,外债323.91亿元,由中央财政统筹安排使用。发行的内债中,储蓄国债3182.64亿元,平均发行期限为4年;记账式国债27362.77亿元,平均发行期限为6.55年。2016年国债还本17415.62亿元,其中内债17201.65亿元,外债213.97亿元。年末国债余额为120066.75亿元,包括内债余额118811.24亿元和外债余额1255.51亿元,控制在全国人大批准的国债余额限额125908.35亿元以内。

  2016年,中央本级“三公”经费财政拨款支出合计48.25亿元(包括基本支出和项目支出安排的经费),比预算数减少14.85亿元,主要是有关部门严格执行“三公”经费只减不增要求,大力压缩“三公”经费支出,以及部分因公出国(境)、外事接待等任务当年未能实施。其中:因公出国(境)经费18.19亿元,减少2.08亿元;公务用车购置及运行费25.87亿元,减少8.54亿元;公务接待费4.19亿元,减少4.23亿元。

  2016年,中央基建投资支出4776亿元,其中中央本级支出1115.4亿元,对地方转移支付3660.6亿元。加上用于工业企业结构调整专项奖补资金等其他方面支出224亿元,中央基建投资支出合计5000亿元。

  (二)中央政府性基金预算收支决算情况。

  2016年,中央政府性基金收入4178.12亿元,为预算的97.8%。加上地方上解收入7.59亿元和2015年结转收入249.84亿元,收入总量为4435.55亿元。中央政府性基金支出3999.98亿元,完成预算的88.5%,主要是铁路建设基金等部分基金收入未完成预算,支出相应减少,以及部分项目因执行中未完全具备条件而推迟实施。其中:中央本级支出2889.86亿元;对地方转移支付1110.12亿元。中央政府性基金收入决算数比执行数增加0.04亿元,支出决算数与执行数持平。

  中央政府性基金收大于支435.57亿元。其中:结转下年继续使用298.5亿元;单项政府性基金结转超过其当年收入30%的部分110.72亿元,按规定补充中央预算稳定调节基金;转列一般公共预算的3项政府性基金结余26.35亿元,调入2017年一般公共预算。

  (三)中央国有资本经营预算收支决算情况。

  2016年,中央国有资本经营收入1430.17亿元,为预算的102.2%。加上2015年结转收入394.47亿元,收入总量为1824.64亿元。中央国有资本经营支出1450.61亿元,完成预算的93.5%,主要是根据国有企业改革推进进度,部分支出结转下年继续使用。其中:中央本级支出937.08亿元;对地方转移支付513.53亿元。向一般公共预算调出246亿元。结转下年支出128.03亿元。中央国有资本经营收支决算数均与执行数持平。

  按照预算法和国务院有关规定,对2016年中央财政的部分收支事项实行权责发生制核算,包括预算已经安排当年应支未支的工资和社保资金、国库集中支付年终结余以及国务院批准的其他特殊事项等。有关具体情况已向全国人大常委会专门书面报告。对上述资金,财政部将在预算执行中加强管理,及时拨付,尽快发挥资金效益。

  2016年中央一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的预算数、调整预算数、决算数及其对比分析,详见中央决算草案。草案在报国务院审定、提请全国人大常委会审查之前,已经国务院审计部门审计,并根据审计意见作了相应修改。需要说明的是,目前社会保险基金统筹级次在地方,中央本级暂未编制社会保险基金决算。按照预算法和国务院有关规定,2016年全国社会保险基金决算报国务院审定后,将报送全国人大常委会备案。

  二、2016年预算执行效果和落实全国人大决议情况

  2016年,我们强化预算法治意识,认真执行全国人大有关决议要求和批准的预算,有效实施积极的财政政策,深入推进财税体制改革,切实加强财政管理,财政在促进经济社会平稳健康发展中发挥了重要作用。

  (一)落实供给侧结构性改革部署,促进经济发展方式加快转变。

  着力推动“三去一降一补”。中央财政设立并及时拨付工业企业结构调整专项奖补资金,支持化解钢铁、煤炭行业过剩产能过程中职工分流安置工作,全年退出钢铁和煤炭产能分别超过6500万吨、2.9亿吨,妥善安置分流职工72.6万人。调整房地产交易环节契税、营业税政策,支持棚户区改造开工606万套,棚改货币化安置比例达到48.5%,化解商品房库存取得明显成效。坚持市场化法治化原则,落实和完善企业兼并重组、债权转让核销等相关财税政策,积极稳妥降低企业杠杆率。落实营改增试点等减税降费政策,阶段性降低社会保险费率和住房公积金缴存比例,清理规范涉企保证金,切实帮助企业降低成本。加大补短板力度,深入实施精准扶贫精准脱贫方略,强化扶贫方面各项投入,其中中央财政专项扶贫资金增长43.4%,启动贫困县涉农资金整合试点,支持实施易地扶贫搬迁工程,1240万农村贫困人口脱贫。加强城市生态空间建设,启动第二批15个地下综合管廊和14个海绵城市建设试点。

  落实创新驱动发展战略。完成中央财政科技计划(专项、基金等)优化整合,对基础研究的支持力度继续加大。健全中央财政科研项目资金管理等政策,高校科研院所自主权进一步扩大。支持智能制造、工业强基、首台(套)重大技术装备保险补偿试点等,推动制造业转型升级。完善补贴政策和管理机制,促进新能源汽车产业健康发展。启动第二批小微企业创业创新基地城市示范,为小微企业发展营造良好的政策和制度环境。

  加快现代农业建设。全面推开农业“三项补贴”改革,突出绿色生态导向,促进耕地地力保护和适度规模经营。支持实施500万亩粮改豆和600万亩粮改饲试点。将玉米临时收储政策调整为市场化收购加补贴新机制,建立玉米生产者补贴制度。继续深入推进棉花、大豆目标价格改革试点。采取多种方式消化政策性粮棉油库存。加强农田水利建设,新增高效节水灌溉面积2000万亩以上,农业综合开发建设高标准农田2800万亩。完成村级公益事业建设一事一议财政奖补项目约30万个。

  (二)实行大规模减税降费,为实体经济发展减负添力。

  加大减税力度。全面推开营改增试点,密切跟踪试点运行情况,及时完善试点政策,基本解决各方反映的主要政策和管理服务问题,全年实现减税5736亿元。其中:1—4月减税847亿元;全面推开营改增试点后,5—12月减税4889亿元,包括新增试点的建筑、房地产、金融和生活服务四大行业减税1747亿元,前期纳入试点的交通运输业、邮政业、电信业以及研发和技术服务、信息技术服务等部分现代服务业减税1486亿元,原增值税行业主要是制造业减税1656亿元。进一步扩大企业研发费用加计扣除范围。适当放宽高新技术企业认定条件并扩充重点支持的高新技术领域。出台股权激励和技术入股递延纳税政策。完善科技企业孵化器税收政策。

  实施普遍性降费。取消、停征和归并一批政府性基金,扩大18项行政事业性收费免征范围,推动地方清理规范涉企行政事业性收费90项、降低收费标准82项,减轻企业和个人负担460多亿元。

  (三)扎实推进民生事业建设,促进人民生活继续改善。

  实施更加积极的就业政策。完善创业担保贷款等就业创业政策体系,支持做好下岗失业人员、高校毕业生、农村转移劳动力、去产能分流职工等重点群体就业创业工作,加大对新就业形态、灵活就业的扶持力度。全年城镇新增就业超出预期,年末城镇登记失业率为4.02%。

  促进教育公平发展。建立生均公用经费基准定额、“两免一补”政策、中央与地方经费分担比例三统一的城乡义务教育经费保障机制,实现相关教育经费随学生流动可携带。支持全面改善贫困地区8万余所义务教育薄弱学校基本办学条件。全面建立中职学校生均拨款制度,推进产教融合、校企合作。免除普通高中建档立卡等家庭经济困难学生学杂费。全年8400多万人次享受到国家学生资助政策。

  加强社会保障工作。同步提高机关事业单位和企业退休人员基本养老金标准,1亿多退休人员受益。推进居家和社区养老服务改革试点。继续支持提高全国城乡最低生活保障标准。进一步建立健全特困人员救助供养制度。保障优抚对象等人员各项抚恤待遇落实。全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度,为1700多万人发放补贴。支持实施临时救助968万人次。

  深化医药卫生体制改革。县级公立医院综合改革全覆盖成果进一步巩固,城市公立医院综合改革试点从100个城市扩大到200个。支持19万名住院医师规范化培训,启动首批5000名助理全科医生培训。加快推进基层医疗卫生机构综合改革和家庭医生签约服务,支持实施基本药物制度,基层医疗卫生机构服务能力不断提升。城乡居民基本医疗保险财政补助标准由每人每年380元提高到420元。基本公共卫生服务项目年人均财政补助标准由40元提高到45元。

  加强生态环保建设。加大大气、水污染防治投入,整合设立土壤污染防治专项资金,支持深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划。启动新一轮草原生态保护补助奖励政策。支持实施新一轮退耕还林还草新增任务1510万亩。开展山水林田湖生态保护和修复工程试点。推动九洲江等4个流域建立横向生态保护补偿机制。支持18个城市开展蓝色海湾整治行动。深入开展重金属污染耕地修复及种植结构调整试点,扩大华北地下水超采区综合治理范围。

  加快构建现代公共文化服务体系。支持49871家公益性文化设施、1260个公共体育场馆向社会免费或低收费开放。推进县级文化馆、基层综合性文化服务中心建设。实施中华优秀传统文化传承发展工程,支持1791个国家重点文物保护项目和674个国家级非物质文化遗产代表性项目。

  (四)深化财税体制改革,现代财政制度建设取得新进展。

  加快税制改革。将营改增试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业,并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围,实现增值税对货物和服务全覆盖,初步建立了较为完整的消费型增值税制度。资源税从价计征改革全面推开,水资源税改革试点运行平稳。推动出台环境保护税法。制定政府非税收入管理办法。

  着力完善财政体制。出台推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见,明确了改革的总体要求、划分原则、主要内容。合理确定全面推开营改增试点后中央与地方增值税收入分享比例,保持现有财力格局总体稳定。调整中央对地方增值税返还办法,进一步完善分税制财政体制。出台实施支持农业转移人口市民化的财政政策并建立奖励机制。

  深化预算管理制度改革。完善政府预算体系,将5项政府性基金转列一般公共预算;中央国有资本经营预算实施范围进一步扩大,调入一般公共预算比例由2015年的16%提高至19%。积极推进清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。中央部门项目支出绩效目标管理实现全覆盖,一级项目的绩效目标及具体指标随同预算一并批复。组织中央部门全面开展项目支出执行情况绩效自评,99个中央部门的111个一级项目自评结果在部门决算草案中反映。将10个重点项目和重大民生政策绩效评价结果,提交全国人大常委会参阅。大力推进预决算公开,首次在中国政府网和财政部门户网站集中发布中央部门决算信息,制定地方预决算公开操作规程。深入推进乡镇国库集中支付制度改革,开展单位公务卡制度改革试点。

  (五)切实加强管理监督,保持财政稳健运行。

  严格地方政府债务管理。完善地方政府一般债务和专项债务预算管理制度,出台地方政府性债务风险应急处置预案和分类处置指南。开展地方政府债务风险评估和预警,督促高风险地区多渠道筹集资金化解债务风险。组织核查地方违法违规融资担保问题并督促整改。2016年,地方政府发行一般债券35339.84亿元,其中用于项目建设的新增债券7662.44亿元,用于置换2014年末清理甄别认定存量政府债务的置换债券27677.4亿元。偿还当年到期一般债券2436.7亿元,年末地方政府一般债券余额71419.74亿元。地方政府发行专项债券25118.56亿元,其中用于项目建设的新增债券4037亿元(包括湖南、海南两省利用2015年结转额度发行的37亿元),用于置换2014年末清理甄别认定存量政府债务的置换债券21081.56亿元。当年没有专项债券到期,年末地方政府专项债券余额34862.06亿元。2016年末,地方政府一般债券余额、专项债券余额和非政府债券形式存量政府债务余额合计153164.01亿元,控制在全国人大批准的余额限额171874.3亿元以内。

  强化财政监督。发挥财政部驻各地专员办就地就近优势,加强对中央部门所属基层单位预算和中央对地方转移支付等的监管。开展新能源汽车推广应用补贴、地方预决算公开情况、政府采购代理机构执业情况等专项检查,查处曝光一批违反预算法和财经纪律的行为,对相关责任人员严肃追责。

  三、强化问题导向,进一步提高财政管理水平

  2016年预算执行效果较好,同时执行中还存在一些需要解决的问题,审计也指出了预算管理、财税改革等方面存在的不足。我们将在强化管理举措的同时,注重从完善制度机制上着力,加强源头防治。一是改进预算编制工作。完善基本支出和项目支出标准体系。严格控制代编预算规模,提高年初预算到位率。继续加大预算编制与结转资金统筹力度。逐步提高项目预算评审覆盖率,强化评审结果运用。及时批复、下达预算,提高转移支付提前下达比例。二是加强专项转移支付管理。合理设置专项转移支付,从严控制新设专项,深入推进现有专项清理整合。完善专项资金管理办法,强化资金分配和使用管理。加强专项转移支付绩效考核,建立健全定期评估和退出机制。三是提高财政资金使用绩效。进一步完善政府预算体系,加强各类资金统筹使用。推动预算绩效目标管理从一般公共预算扩展至政府性基金预算和国有资本经营预算,扩大绩效目标执行监控和评价范围。加快健全政府购买服务管理制度,保障政府购买服务改革有序推进。四是规范政府投资基金管理。严格控制新设基金。改进基金预算管理,注资资金通过“基金池”统筹安排,根据投资需要分步拨付、避免资金闲置。明晰政府有关部门与基金管理机构的责权利关系,推动建立科学的基金决策和运营机制,进一步发挥好政府投资基金的引导和带动作用。五是强化地方政府债务管理。组织全面清理整改不规范的政府融资担保行为,加强地方政府融资平台公司管理,建立跨部门联合监测和防控机制,大力推进举债融资信息公开,保持对违法违规融资担保行为的查处问责力度。规范政府和社会资本合作(PPP)模式运用,合理确定项目范围和边界,严格控制PPP项目支出责任规模,切实防范隐性政府债务风险。六是进一步严肃财经纪律。全面推进财政内控建设,开展财政监督管理专项工作,强化基层财政管理。严厉查处截留挪用、贪污侵占财政资金等违法违规行为,严格依法追究法律责任。

  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员,今年以来,我国经济保持稳中向好态势,财政收支运行比较平稳。1—5月,全国一般公共预算收入77224亿元,同比增长10%,其中中央一般公共预算收入36323亿元,同比增长9.3%。全国一般公共预算支出76467亿元,同比增长14.7%,其中中央本级支出11166亿元,同比增长9.2%。随着企业对营改增的适应性增强,营改增减税效应会越来越明显,加上落实今年新出台的减税降费措施,后期减收压力较大,实现全年预算目标需付出较大努力。下一步,将按照党中央、国务院决策部署,不断提高执行政策的能力和水平,重点做好以下工作。一是实施好积极的财政政策。落实和完善全面推开营改增试点政策,简化增值税税率结构,将增值税税率由四档减至17%、11%和6%三档,取消13%这一档。落实扩大小型微利企业享受减半征收企业所得税优惠范围、提高科技型中小企业研发费用加计扣除比例、清理规范行政事业性收费和政府性基金等减税降费政策。在此基础上,实行进一步减轻企业负担的政策措施,全年减税降费超过万亿元。加强预算执行管理,确保预算下达后能够及时使用,避免“钱等项目”。二是深入推进供给侧结构性改革。继续支持做好钢铁、煤炭行业化解过剩产能过程中职工分流安置,以及中央企业处置“僵尸企业”工作。防范化解煤电产能过剩风险。健全普惠金融政策正向激励机制,引导更多信贷资金进入实体经济。全面推进贫困县涉农资金整合试点。积极稳妥改革粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度。选择部分粮食主产省开展适度规模经营农户大灾保险试点。三是深化财税体制改革。加快推进基本公共服务领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革。制定中央与地方收入划分总体方案、健全地方税体系方案,研究个人所得税改革方案。扩大水资源税改革试点范围。积极推进烟叶税、船舶吨税等税收立法相关工作。

  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员,全国人大常委会始终高度重视财政改革发展工作,有力促进了现代财政制度建设。我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围,自觉接受全国人大常委会的监督指导,认真落实本次会议审议意见,更好发挥财政职能作用,努力促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定,以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。

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