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湖南省财政厅厅长郑建新:勇立潮头敢为先

来源:中国财经报 发布时间:2016-11-14

  自2014年初在全国首家设立PPP专门工作机构以来,湖南省稳步推进PPP工作。继当年推出第一批30个示范项目后,2015年、2016年又相继推出52个、117个示范项目,三批示范项目总投资3109亿元。前两批示范项目签约率达76.8%,截至2016年8月,示范项目落地率超过50%,签约率与落地率均处于全国领先水平。 

  近日,谈起湖南PPP工作的亮点时,湖南省财政厅厅长郑建新并没有感到满足,记者从他眼神中读到的,更多的是一种责任和紧迫感。用他的话说,湖南在基础设施上欠账太多,亟须通过PPP模式撬动社会资本投入,补齐在重要基础设施和重大民生工程方面的短板,为全省经济平稳较快发展打下坚实基础。

  “PPP模式特别契合湖南实际”  

  就任财政厅长不久,郑建新参加了2013年底在北京举行的全国财政工作会议。这次会议专门安排半天时间,由时任财政部部长楼继伟主持召开政府和社会资本合作研讨会,邀请专家讲解PPP。

  “听完讲座后,我受到很大启发,感觉PPP模式应该是我国投融资体制改革的一项革命性举措。”郑建新说,以前基础设施建设融资模式较为单一,各地的建设资金大都通过政府设立融资平台公司,以土地为抵押,向银行借款解决,导致政府债务膨胀,容易引发财政金融风险。PPP模式通过引入市场机制,能够有效促进政府和社会资本优势互补、利益共享、风险共担,具有其他投融资模式不具备的优点。

  “PPP模式特别契合湖南实际。”郑建新说,目前湖南全省人口7300万,居全国第七位;财政收入居全国第十三位,人均财力居全国第二十七位,特点是地广、人多、基础设施严重滞后。尽管湖南高铁里程排在全国第一位,高速公路里程排在全国第五位,但不论是城市还是农村,全省基础设施建设滞后,在交通、通信、能源、环境、教育、卫生、文化等领域,很多基本公共产品的提供还不能完全满足人民群众的现实需要。

  与此同时,湖南人具有“吃得苦、耐得烦、霸得蛮”的性格。这种性格好的一面是,干事有韧劲,认定的事情就一定要干,近些年干成了不少大事;另一方面,也容易急干,难免会出现不按照市场规律办事的现象。一些县市领导为了抓政绩,通过BT、BOT模式大量举债,寅吃卯粮,基础设施建设难以为继,现有的主要依赖土地财政的投融资方式弊端已经显现,亟须建立新的投融资机制。

  “因此,加快推广运用PPP模式,吸引社会资本参与基础设施建设,形成多元化、可持续的资金投入机制,对减少我省政府债务、拓宽城镇化融资渠道、加快新型城镇化步伐至关重要。”郑建新说。

  思想是行动的先导,认准的事立马就干。从北京参加完全国财政工作会议后,郑建新第一时间向省委、省政府汇报,积极争取支持;第一个在全国成立省级层面PPP办公室,在财政厅内部调整增设机构、编制……迎着2014年初的寒冬,PPP悄然在三湘大地升温。

  直面难题,唱好PPP这曲大戏  

  PPP虽好,但要化为全省上下的共识,并尽快落实到基础设施建设和公共服务领域中来,难度不小。

  “我们面临的第一个难题,就是大家不知道PPP为何物。”郑建新对记者说,解决的办法是宣传培训、凝聚共识。

  在PPP办公室成立不久,湖南省省财政厅就举办了政府与社会资本合作模式专题研讨会,中央在湘和省直相关单位负责人、全省财政工作会议代表、部分金融企业、大型国有企业及有实力的民营企业代表参加了会议。PPP的“种子”,开始在三湘大地播撒。

  随后,各种PPP专题培训会、论坛、沙龙接踵而至。“大型培训会就搞了8次,除了我自己去讲,财政厅分管厅长、相关处室负责人也都去讲。我们对州市县的有关部门、金融企业、中介机构进行培训,在湖南掀起了一个小高潮。”郑建新说,近两年来,持续开展了分层级、分部门的大规模宣传培训,举办了全国首个PPP国际论坛,建立了PPP沙龙平台,组织PPP专业理论、政府采购、物有所值评价等各类专题培训。同时,编印《新常态下的伙伴合作》《政府和社会资本合作(PPP)1000问》实操读本,突出讲解PPP政策、程序和实务操作,努力在全省上下营造学PPP知识、懂PPP实务、推PPP工作的良好氛围。

  “通过宣传培训,知道PPP的人越来越多了。”郑建新欣慰地说。

  “我们面临的第二个难题,是怎么保证PPP项目是真的。”郑建新告诉记者,现在有一种说法,“PPP是个筐,啥都往里装”,为了避免这种现象的发生,湖南省从一开始就规范管理,注重质量。

  “为了保证PPP项目货真价实,我们使出了‘三板斧’。”郑建新介绍说,一是建立“三库一平台”,从源头管控项目。“三库”是指项目库、咨询服务机构库、专家库;“平台”是指连通省市县三级的综合信息平台,要求全省所有PPP项目均录入信息平台管理。同时,向全国公开披露项目信息,实现信息共享,并以公开促规范。二是加强财力测算,防控债务风险。要求各地财政部门严格执行财政承受能力论证指引,做好地区和行业平衡,对项目涉及的政府支付责任进行识别、测算和评估,纳入年度预算和中期财政规划管理,防范和控制中长期财政风险。三是严格评审制度,保障项目质量。建立逐级、多轮筛选机制,市县成立由财政、发改、环保、法制等职能部门及行业主管单位组成的考核小组,对项目初选严格把关,项目信息向社会全部公开,接受监督。为保证省级示范项目能起到树标杆、可复制的作用,邀请行业专家对申报的项目按严格的程序和标准进行评审,宁缺毋滥。特别是在评审第三批示范项目时,规定凡是合作期低于10年,采用保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,或以融资平台公司作为实施机构的项目,一律不能纳入示范项目范围。

  “我们面临的第三个难题,是如何吸引更多的民营资本进入PPP。”郑建新说,从全省前两批示范项目来看,大部分项目联系的社会资本方都是央企、国企和银行金融机构,民营企业参与比例很低。其主要原因有两个方面:一方面,PPP项目投资大,运营期限长,收益虽然稳定但总体不高,项目投资后的流动性不足,对民营资本吸引力偏低;另一方面,PPP项目经营期限长,面临的市场风险、项目风险、政策和法律风险等较多,特别是怕“新官不理旧事”,民营企业对政府能不能遵守合约心存疑虑。

  为了缓解这一问题,湖南省探索了债务管理的新办法——在交通、水利、能源、保障性住房等领域编制省级重大公共基础设施建设项目融资债务中期规划,将包括PPP项目在内的省级重大公共工程项目融资全部纳入规划实施预算管控,设定融资规模上限,凡是没有进入规划的,一律不准搞PPP项目。郑建新说:“这样做的好处是,项目的政府出资有了预算,还款来源有了安排,既统筹考虑项目建设资金需求和财力可能,又兼顾政府债务风险防控和代际公平负担,确保PPP项目融资规模始终处于财政可承受范围内。因为中期规划“一编管三年、滚动编制”,对纳入规划的PPP项目,社会资本相当于吃了定心丸,“新官不理旧账”的担忧大为减轻,自然就敢投资了。

  “虽然我们探索了一些办法,但要把湖南的PPP工作做好,还会面临很多难题。”郑建新表示,下一步将着重抓好以下几项工作:一是进一步规范项目操作流程。完善PPP项目库,重点加强市县项目库建设和提升项目质量;要求市县财政部门必须对PPP项目严格进行物有所值评价和财政可承受能力论证。二是进一步加大培训宣传力度。全方位、多层次、持续性地组织开展PPP模式专题业务培训,着力建设和打造一支高素质的专业型人才队伍;将PPP内容纳入全省地方党政领导干部财税政策专题研讨班培训范围,对市州、县市区分管财税工作的领导干部进行再培训;加大培育中介机构的力度,依程序增补引进有实力、声誉好的中介机构,建立“三库”动态管理和退出机制,进一步加强“三库”建设。三是进一步健全引导扶持体系。建立省级层面的PPP工作联动机制,成立省级层面的PPP领导小组,设立省级PPP融资支持基金,建立省级PPP奖补机制等等。(本报记者 夏祖军 惠梦 通讯员 刘平 贺倩)

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