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重庆专员办监察专员张岩松:加强财政支出控管是实现财政可持续发展的关键

作者:张岩松 来源:中国财经报 发布时间:2016-12-12

  财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财政可持续发展关乎着经济社会可持续发展,关乎着国家治理现代化和长治久安。 

  近年来,由于各种复杂因素的影响,经济增长一直面临着下行的压力,经济增长呈L型态势已经比较明显。受经济整体影响,财政收入增幅收窄、财政收支矛盾更加突出。2016年年初财政预算安排中央财政收入增长预计2.2%(全国财政一般公共预算收入增长3%),这是近几十年极为罕见的,而全国赤字预算增加5600亿元,赤字规模达到21800亿元,赤字率达到3%。分析1—10月份预算执行,全国财政收入同比增长5.9%,其中,中央财政收入增长5.1%;全国财政支出增长10%,其中,中央财政支出增长5.4%,分别比收入增长高4.1个百分点、0.3个百分点。一些地方的预算执行情况也不平衡,突出的特点是收入水平和质量分化趋势明显,支出增长速度明显高于收入增长幅度。与此同时,在一些地方,政府债务管理系统内的债务管理越来越规范、越来越严格,但系统之外,也即表外债务规模在扩大,管理也比较粗放,一些融资平台融资举债用于公益项目,没有盈利能力偿还举借的债务,最终偿债责任或许也会转嫁到财政身上。长此以往,财政可持续发展将存在着隐患,需要引起高度重视,未雨绸缪。

  “统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效、收支平衡”是预算法明确的预算管理原则,也是财政改革发展应该遵循的基本原则。2016年,我国一般公共财政收入15.72万亿元,一般公共财政支出18.07万亿元,如果加上政府性基金收支、国有资本经营预算收支,整个财政收支的体量已经很大,而且,随着经济发展,这个体量规模还会不断增大。但随着经济发展进入新常态,过去两位数的财政收支增长现象,特别是财政收入高速增长的情况将很难出现,在此背景下,需要在增收节支两个方面同时用力。切实加强财政支出控管将是保证财政乃至经济社会可持续发展的关键。

  控管财政支出主要体现在“控”和“管”两个方面。

  一方面是控制财政支出规模,保持支出合理的增长速度。控制支出规模的难点在民生支出,焦点也在民生支出。目前,公共财政支出60%以上直接或间接用于民生支出,一些地区甚至超过70%以上。民生支出作为财政支出的重点,得到有效保障无疑是对的,但也需要充分考虑到财政收入的增长情况和财政的可承受能力,如果不加限制地将一些本该由社会或个人承担的支出一味纳入政府财政的民生支出范围,并且不顾经济社会发展实际和财政可承受能力,不断大幅度地提高民生支出标准,就有可能导致财政难以持续承受,最后民生保障也难以持续不断地改善和加强,进而也就可能变成不可持续。因此,正确处理财政支出合理增长与保障改善民生的关系,让人民群众获得感不断增强,首先是合理确定财政民生保障的优先序,真正把人民群众需要最迫切的、需要纳入政府公共财政支出的需求纳入财政保障范围,并且要保障好。对目前财政支出中占比较高的教育、社会保障、医疗等方面的政策特别是支出政策要进行科学评估分析,客观地厘清政府事权和支出责任,调整和优化支出结构,使现有的民生支出更具有针对性、实效性。其次是尽可能做到统筹兼顾公平与效率,把公平放在优先位置。要适当加大对低收入人群、贫困地区、革命老区和边远地区的扶助力度,通过收入分配政策调整完善,稳定中低收入群体的收入增长,改善和加强基本公共服务水平和质量。最后,建立与经济增长、财政收入增长相一致的公共财政支出弹性增长机制。控制支出规模,并不是一味地压缩支出规模,而是保持支出合理的增长速度。要正确处理支出规模控制与积极财政政策加力增效的关系,将全面落实减税降费政策与适度扩大支出政策有机结合起来;正确处理支出规模控制与保障改善民生之间的关系,优化民生支出方向、重点和结构,把过高的承诺适当降下来,使财政支出规模和增长保持在一个合理的范围。

  另一方面是强化财政支出管理,不断提高支出效率。这是一个老生常谈的话题,但也是一个需要不断讨论和强调的问题。在现阶段财政收支矛盾加剧、但积极财政政策又要加力增效的情况下,加强支出管理,提高支出效率和资金使用效益,更具有特殊的意义。

  经过多年的改革、调整和完善,公共财政支出管理,特别是预算管理不断得到加强。当前的问题是,财政支出结构、支出增长均呈刚性,财政支出存在覆盖了一些不该覆盖的领域,或过度覆盖某些领域、或应该覆盖的一些领域覆盖力度不够等现象,一些支出管理不到位,预算安排不精准,项目设立与变更、项目执行与验收、项目绩效评价、项目资金监管都比较粗放,资金使用浪费或效益不高的现象比较普遍,支出效率低下,在一定程度上抵消了扩大支出规模和积极财政政策的效应。因此,加强支出管理对于内涵地扩大财政支出规模、强化积极财政政策加力增效作用具有重要的意义。一是要优化财政支出结构。逐步明确界定政府在经济社会发展的责任边界和财政的保障范围,真正做到有保有压,保要到位,压要彻底,避免财政资金无效配置,或产生挤出效应。二是强化支出管理和制度执行。总体判断,随着贯彻落实中央八项规定精神和党政部门厉行节约要求,列入部门预算的基本支出管理逐步规范,管理制度执行比较到位,但部门预算中的项目支出和专项转移支付资金使用管理呈现宽松软现象,特别是专项转移支付资金使用管理粗放、效率不高、中间流失现象尤为突出。这其中有政策和制度不完善的因素,但更主要是制度执行不到位或变通执行制度、主管部门和财政部门监管职责不到位、管理松散。表现在,项目前期工作不细致,项目库建设粗放、滞缓,项目实施中制度执行不到位,资金使用管理时有违规违纪,项目建设和工程竣工验收延期,绩效考评质量普遍不高等等。如果能有效避免和克服这些现象,资金使用效率或许会大幅度提高,这对于有效配置财政资源、内涵扩大支出规模、提高财政支出效率有着重要的意义,一定程度上也能体现出积极财政政策的加力增效的作用。因此,要切实在加强支出管理和制度执行上下功夫。首先,加强项目前期准备工作。根据中央方针政策和各地、各部门、各领域发展实际,做好项目选择、可行性研究和评估论证等工作,使项目设计更具有针对性、实效性。其次,加强项目库建设和运用。高度重视项目入库、项目库优先排序、项目库运用、项目库滚动建设等,使项目设计先于资金拨付,避免资金等项目,缩短资金中间运行时间,加快项目建设进度,提高资金使用效率。再其次,加强管理制度执行和严格追责。强化制度执行刚性,规范项目建设和资金使用管理,严格监督检查,对违规违纪违法现象直接追责到事到人,减少资金流失损耗。最后,加强绩效考评。增强绩效考评的针对性、实用性,提高绩效考评的科学性、合理性,完善绩效考评指标体系和办法,强化绩效考评结果的运用。总之,从财政支出的预算编制、预算执行、预算监管、预算绩效考评等方面实行全链条、流程式的管控,最大限度地减少财政资金流失损耗,提高财政支出效率。

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