明确行政事业单位小金库的性质

小金库性质定性不清晰是小金库在我国屡禁不止的根本原因。对小金库进行治理，首先要明确小金库性质，并将其纳入到法律层面上。从法律层面上明确小金库性质包括应在相关法律中明确小金库概念，明确小金库表现形式。

在本次专项治理中相关部门界定小金库为违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。但作者认为这个概念有点太笼统，不容易在实务中界定，建议将小金库的概念界定和目前财政推行的全面预算管理进行结合。各行政事业单位应将单位所有收入和支出纳入单位预算进行全面管理，同时应保证预算执行的真实性、完整性，如果有资金没有进入单位预算进行反映或者虽进入预算但业务发生内容是虚假的从而套取形成账外循环资金，就可将其界定为小金库。这样在实务中对小金库进行界定容易操作，在小金库查处中只要将单位预算、预算执行和单位实际收入支出进行对比就可以有效界定，避免了单位在小金库被查到时强调各种理由来推辞。

建立行政事业单位小金库日常外部监督机制

明确了小金库性质后，我国还应建立对行政事业单位小金库的长效外部监督机制。过去的小金库治理中，中央政府对小金库检查多以专项检查方式进行，在日常工作中，缺乏明确的日常外部监督主体和日常外部监督程序。

外部监督主体的缺位导致外部监督只能是个临时性监督，而非常规性日常监督，外部监督主体的缺位也导致日常外部监督程序的缺失。小金库日常外部监督体系缺乏使得小金库在大部分时间处于监管真空状态下，这是小金库在我国长期存在的主要原因。

为了保证长效外部监督机制发挥作用，需要在我国确定明确的小金库监管主体，制定明确的监管程序，并建设我国小金库治理奖惩体系。

我国应成立或选择一个中央政府机构作为行政事业单位小金库明确监管主体，各行政事业单位主管部门协助其工作，通过这样一个明确的小金库监管主体来推动各行政事业单位将这一项工作常规化。在明确了监管主体后，监管主体应发布明确的小金库监管程序，一个比较理想的监管程序应该包括：各行政事业单位每年自查的监管程序、各行政事业单位主管部门每年核查的监管程序、监管主体每年抽查的监管程序，只有这样一套明确的涵盖三个阶段的监管程序明确并坚持贯彻执行，小金库在我国行政事业单位的存在才不会处于监管真空状态。

为了使小金库长效治理机制更好发挥作用并取得实效，还需要建立一套良好的奖惩体系进行配合。小金库历年治理中一大难题在于小金库通常比较隐蔽，而纯粹依靠上级监督显得力量不足，我国应建立一些制度鼓励广大人民群众参与到这项工作中来，这样才能挖去小金库的生存土壤。为了鼓励广大人民群众参与到小金库治理和预防中来，我们应将本次专项治理中接受群众举报并进行奖励这一规定体系化、常规化。

建立行政事业单位小金库日常内部监督机制

在内部会计监督方面，会计人员在部分单位开展工作时独立性不够，不能有效地发挥会计监督作用；而内部审计也存在同样问题，内部审计在我国无论是从上岗条件设置还是相关审计准则发展上均远远滞后于政府审计和民间审计，长期未得到应有的重视，导致我国部分行政事业单位内部审计存在独立性和专业性不够的问题，这直接导致内部审计日常监督很难发挥作用。日常内部监督体系的缺乏和单位内部会计监督和内部审计作用发挥的制约性是中央历来很重视行政事业单位小金库专项治理，小金库现象却难以根绝的重要原因。

为了有效发挥小金库日常内部监督作用，各行政事业单位应在单位负责人领导下建立一套完整的小金库日常内部监督体系，同时要通过制度建设来推动单位内部会计监督和内部审计发挥作用。

建立小金库日常内部监督机制，首先要在单位负责人领导下成立单位内部常设小金库治理机构，该机构要定期组织相关人员通过风险分析来确定本单位小金库治理关键控制点，即单位哪些部门、哪些业务易产生小金库资金，然后针对这些关键控制点组织制定和完善单位内部不相容职务分离、授权审批、预算等控制制度；其次，单位要积极宣传小金库给本单位财务正常运行带来的危害，结合小金库专项治理工作中查处的典型案例，组织开展廉政警示教育，提高抵制小金库的自觉性和坚定性；最后，还要建立单位内部小金库自查程序，并在自查程序中强调和落实单位内部举报制度，通过将单位内部自查程序贯彻执行以推动单位小金库治理这一项工作常规化。

发挥会计监督在小金库治理中的作用，需要通过单位内部财务制度建设和宣传来让全体职工认识到财务是单位资金运行的综合管理部门，任何资金运行都要在财务部门监督下使用，坚决制止资金财务部门外循环。为了能够有效地发挥内部审计在小金库治理中的作用，我国应由政府通过法制手段来推动各行政事业单位建立独立的和专业的内部审计机构，对单位财务运行和资金运行进行定期内部审计。只有充分调动单位内部会计监督和内部审计监督作用，小金库日常内部监督体系才能更有效。

（作者单位：中国科学院紫金山天文台）