自1994年实施分税制财政体制以来，在国家财政迅速崛起的大背景下，地方财政每年也以两位数的增长速度迅速崛起；与此同时，地方财政的职能和作用也发生了深刻的变化：从计划经济时代的中央政府代理人，转变为地方公共服务的主要供应者和地方经济社会发展的主要推动力量。作为地方财政一部分的城市财政也得到迅速发展，2008年全国地级及以上城市（不包括市辖县）财政预算内收入16892.7亿元，占全国地方财政收入的59%；城市财政预算内支出21296.7亿元，占全国地方财政支出的43.4%。地方财政、特别是城市财政已成为促进城市经济发展最重要的支柱之一。

公共财政成为城市经济快速发展的助燃剂

在市场经济条件下，高度聚集的资源要素为城市经济发展带来了巨大的潜力，但复杂的经济系统和资源配置结构也同时使城市成为市场缺陷表现最为集中的地方。为此，作为城市社会经济生活管理者的城市政府，就必须将由市场缺陷给城市经济社会带来的效率损失降到最低，这就赋予了城市政府干预经济的职能。

虽然城市政府可用多种手段对城市的经济运行进行干预，如法律手段、行政手段等，但如果离开了财政资金的引导和配合，城市经济的发展和城市空间结构的演变就会受到严重制约。城市化在发展的过程中必然会伴随城市空间结构的变化，大量人口的涌入要求城市不断扩大规模、拓展空间，而以资本性基础设施为主导的城市公共产品在此就成为决定城市空间和规模发展的基础，其中尤以道路、桥梁、水电、通讯、交通为主。可以说，在一定时点内，这些基础设施的配置边缘已天然地成为限制城市发展的人文边界。

由此，以城市公共性、公益性为目的基础设施就成为城市经济社会发展中最重要的财政保障内容之一。据世界银行的一项调查分析，在发展中国家，基础设施投资通常要占到公共财政支出的40％—60％，占到GDP的2％—8％。联合国社会发展部在总结许多国家经验的基础上，推荐城市基础设施的投资应占到国民生产总值的3％—5％。在我国，改革开放以来，城市基础设施投资也一直呈上升趋势。从这一点来看，城市财政所能提供的基础设施规模越大，覆盖的范围越广，城市的可能性边界就会越大，城市经济的发展动力就会越强。反之，城市财政如果不能有效地提供公共产品，特别是作为先行军的基础设施类产品，城市经济的发展就会受到阻滞。从这一意义上来说，城市财政已成为保障城市政府运行、促进城市经济发展最重要，也是最恰当的政策工具之一。

城市财政可持续性分析

近年来，我国城市经济得到快速发展，其中城市财政起到了巨大的推动作用。但不可否认的是，在各个城市的财政收入中都存在大量的极具“偶然性”的“资源性”收入，这使我国的城市财政具有资源型财政的典型特征。

自从1994年分税制改革以来，地方财政收入的相对不足导致地方政府转向土地经营，以此弥补城市建设支出不足，这也导致“土地财政”这一奇特现象的出现。据国土资源部统计，近年来我国的土地出让收入总计近7万亿元，约为中国2008年GDP的四分之一，该年全国财政收入的120％。2009年，中国土地出让金总额达1.5万亿元，其中，国内70个大中城市土地出让金共计10836亿元，同比2008年增加140%，比“疯狂”的2007年增长49%。

据国务院发展研究中心调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收要占到地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入要占到政府预算外收入的60%以上。与“土地”相关的财政收入已不折不扣地成为城市政府经济建设中最重要的资金来源。

如此庞大的土地出让收入在给城市经济带来丰厚收益的同时，也隐藏了巨大的财政风险。从长远看，使城市财政的发展面临可持续性问题。资源型财政使城市政府的财政收入在相当大程度上依赖于房地产业的发展，虽然短时期内土地出让可为城市提供大量的财政收入，但土地是稀缺资源，不管其储备量和可开发量有多大，在可以预见的将来总有资源枯竭时刻的到来，这就决定了城市财政面临长远发展问题。土地资源的不可再生性不仅会影响到城市政府财政发展的可持续性，还会影响到城市居民的代际公平问题。

此外，土地收入的增减在很大程度上取决于土地市场价格的变化，因而财政的稳定性与土地市场的行情直接相关。在经济高涨时期，丰厚的土地收益会成为巨大的推动力，促进地方经济快速发展，但在经济萧条时期，受宏观经济和政策影响甚大的土地市场的萧条则会加剧经济的不景气，使城市财政收入更趋恶化。这也正是“土地资源型”财政所必须警惕的。

再者，长期单一的财政收入支撑结构使资源型财政难以均衡发展。由于有丰厚的资源收入“坐享其成”，城市政府往往缺乏发展其他类型经济的动力，使得其单一产业结构趋势越来越明显，经济结构调整的难度也会越来越大，财政的稳定性也会越来越差；而资源一旦消耗殆尽，政府财政失去基本来源，更将无力支持经济结构的调整，从而使整个经济的发展难以持续。

反思

上述问题的存在不仅加剧了城市财政风险，也阻碍了城市经济的持续稳定发展。因此，应从制度创新入手，积极开拓思路。

首先要从年度预算向中期预算过度。与年度预算相比，中期预算框架通过将财政收支置于一个前后一致的、有约束力的中期宏观经济框架中，使人们可以从较长时期的需要出发对未来的财政收支进行合理预期和安排，将眼前利益与未来利益结合起来，以充分发挥财政政策的逆向调节功能。由年度预算扩展到中期预算的意义远不仅仅在于预算时限由1年延伸到3年、5年或更长的时间，更为重要的是，中期预算可为政府制订预算政策提供更大的空间，在加强预算的前瞻性，使政策-预算-规划紧密联结，优化支出结构，有效确定预算限额等方面具有积极作用。

其次要建立稳定基金化解财政风险。设立财政稳定基金，将政府在资源丰沛期获得的一部分“超额”收入存储起来，以备资源枯竭时使用，是化解财政收支不可持续性和财政收支弹性系数过高带来的财政风险的一种有效办法。据不完全资料，到目前为止至少有33个国家或地区设立了财政稳定基金。

对城市政府来说，财政稳定基金的一个显而易见的好处是：在经济衰退导致收入大量减少时，仍然能够维持必要的支出水平，而不必过分依赖削减支出或提高税率去维持预算平衡，这样一来也就避免了可能加剧地方经济乃至宏观经济波动的财政紧缩。在经济高涨时期，增加的额外收入也不会被花掉，从而避免了不合需要的财政扩张。在该体制下，城市政府的财政机会主义行为被减少到最低限度。