●　在完善政府税收结构的同时，还要增加社会保障等民生投入，加大对低收入者的扶持力度。提高国家贫困线和从业人员最低工资水平，健全城乡最低生活保障制度，加强对基层专款专用的监督力度。

●　限制行业垄断，提高市场竞争活力。

●　积极发展劳动、资本、技术和管理等要素市场，多途径扩展居民收入来源。

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20世纪90年代以来，我国国民收入分配格局发生了巨大变化。据测算，国民收入初次分配格局中，企业所得增长较快，政府所得次之，居民所得增长较慢；再分配格局中，由于各种制度外收入和土地出让收入的快速增加使政府所得份额上升明显，企业在再分配格局中居于弱势地位，居民所得继续呈下降趋势。各主体内部分配结构的变化特点是：政府部门内中央政府和地方政府的收支结构不平衡，地方政府的非预算收入激增；企业部门内部垄断行业利润增加大于竞争性行业，利润向少数行业集中；居民劳动报酬份额不断下降且会在较长时间内延续，居民部门内收入差距持续扩大。

针对当前国民收入分配中存在的问题，应适当调整我国国民收入主体分配格局，平衡政府、企业和居民主体间分配关系，并将国民收入分配格局的调整与各经济主体内部收入分配结构的调节有机结合。

规范政府收入体系，理顺主体分配格局的关系

从规范政府收入入手，通过规范非预算收入，提高税收收入和财政收入比重等，理顺主体分配格局的关系。虽然本世纪以来我国国民收入分配格局呈现向政府倾斜的态势，但这主要是由于在政府收入尤其是地方政府收入中各种非预算收入比重上升导致，造成了预算内财政收入比重偏低，使得国家财力分散，影响了政府公共财政职能和收入再分配功能的发挥。因此，要针对各种非预算收入的性质进行取缔、转税、总量控制等综合治理，强化预算管理和监督机制，尤其是规范制度外收入和土地出让收入，减少非税收入。

通过改革，将部分预算外收入项目转化为税收形式，纳入预算内加以规范管理。对部分不适宜转化为税收的项目进一步核减压缩。对政府部门的各种收费要立法监管，实行收支分离、预算管理，审批权集中在中央，坚决取消不合理、不合法的收费项目，降低过高的收费标准。努力使我国各种非税收入占总财政收入的比重从目前的近50%逐渐下降到10%左右，进而增加税收收入比重和中央财政收入比重，为政府调节收入分配提供充足的财力保障。通过对政府收入体系进行一定程度的归并，为建立统一的财政预算体系创造条件。在时机成熟时，考虑在全国推行全面的税费改革，逐步建立起以税收为主体的规范统一、公开公正的政府收入体系和制度。

健全中央和地方财力与事权相匹配的财税体制。应重新明确划分中央和地方政府的财权和事权，尤其是需要确立各级政府预算内独立的收入来源以及相应的支出责任，避免事权在上下级之间推诿和逐级下移。在1994年进行分税制改革时，中央政府明确要承担国防、外交、司法、中央行政管理费用、中央统管的建设投资等，地方政府要承担的是城镇基础设施建设和大多数社会公益事业开支。然而2004年以来，解决三农问题成为重中之重，而且社会保障体系的构建和完善也成为社会焦点。中央财政相继加大了相关投入，如农业农机、良种和种粮等直补、农村义务教育经费、农村新型合作医疗投入、社会保险资金补助等，也就说本应属于地方政府的一些职责现在中央政府也提高了投入，现在哪些职责应该归属中央政府，哪些职责应该归属地方政府并没有一个明确的区分和说法。因此在事权没有重新确立的情况下就无法清楚地界定中央政府和地方政府的财权问题。这就有必要在充分听取省级政府意见并在其参与下重新拟定中央和地方的职责划分并对税收财力的归属进行重新调整，在此基础上加大中央财政专项转移支付力度，并明确地方政府的财权，还要对其财政收支加强垂直监管，遏制各种福利性非规范支出的快速增长。

完善政府税收结构，加大社会保障等民生投入。完善政府税收结构主要是指适当降低生产税比重而提高收入税比重。生产税主要包括营业税、增值税和关税等，当前生产税占政府税收总额的近80%，占政府可支配收入的近20%，已经远高于世界上发达国家和大部分发展中国家的水平，给予企业生产税方面适度的税收减免（这种减免长期以来是地方政府作为优惠政策招商引资尤其是外资的手段，大部分企业并不享有）可以降低企业税收负担，提高企业经济效益。同时我国政府收入税比重低于发达国家和大部分发展中国家水平，通过完善个人所得税和企业所得税征管体系，提高政府收入税比重，可以增强政府的收入再分配能力。就居民个人所得税而言，要继续加强对高收入者的税收调节，落实财产申报制度，加大对偷漏税行为的惩处力度。对企业所得税而言，可以考虑对部分垄断行业超额利润征收高额所得税。在完善政府税收结构的同时，还要增加社会保障等民生投入，加大对低收入者的扶持力度。提高国家贫困线和从业人员最低工资水平，健全城乡最低生活保障制度，加强对基层专款专用的监督力度。

限制行业垄断，减轻企业负担

限制行业垄断，提高市场竞争活力。以《反垄断法》为依据，清除各种市场进入壁垒，鼓励中小企业和民营企业进入以增强市场竞争；加快电力、电信、石油、交通等行业改革步伐，发挥市场竞争机制调节作用。

加强对垄断性行业、企业工资收入分配的管理和调控。结合国有资产管理体制改革，采取切实措施限制收入水平过高的垄断性企业工资水平的增长。同时，加快推进垄断行业改革，通过放宽市场准入，打破行业垄断，实现公平竞争。当前阶段，可对垄断企业设定最高工资标准等约束性指标，对垄断企业的高收入进行限制。从长期来看，要通过完善治理机制，解决垄断企业的分配问题。

积极推进费改税，为企业减轻额外负担。进一步完善企业制度，为企业提供公平的竞争环境，实现生产要素自由选择和优化配置，提高企业的赢利能力和水平，使增加企业部门收入比重有制度基础和社会环境基础。针对各种制度外收费的性质相应进行取缔、总量控制和转税，积极推进费改税，为企业减轻额外负担，从而净化企业经营环境，提高企业活力。

扩展居民收入来源，健全再分配调节功能

积极发展劳动、资本、技术和管理等要素市场，多途径扩展居民收入来源。当前我国居民的收入来源仍以劳动报酬收入为主，财产性收入比重较低，一方面要积极发展和完善劳动、资本、技术和管理等要素市场，扩展居民除劳动者报酬以外的其他收入来源，提高居民收入总量；另一方面，针对劳动报酬份额在短期内难以提升的情况，积极采取如提高最低工资、保护劳动者在劳动市场合法权益、提高劳动者相对谈判能力等手段和措施等，缓解劳动报酬份额下降的态势。要继续提高企业退休人员养老金，推进事业单位工资制改革，同时千方百计增加农民收入。应进一步促进农村集体建设用地确权和流转，推动农民土地承包经营权及宅基地流转，提高农民财产性收入。

规范和完善促进地区公平的转移支付制度。通过完善所得税分享政策等，合理提高中央财政的财力集中度，以加大对地区之间财力差异的调节力度。同时，进一步完善省以下财政体制，调整省内纵向和占有土地的间接产权和直接产权，明确国家（政府）与农户（农民）对土地产权的共有关系，界定土地直接产权与间接产权的内容及其行使方式。

（作者单位：国家发改委经济研究所）