2009年，中央政府公共投资9243亿元，比上年预算增长1.2倍。政府大规模投资拉动了经济增长，在扩内需、保增长、惠民生中发挥了重要作用。然而，相关政策和规划不完善、部分项目管理不规范、部分投资使用效益不高、大规模政府投资引致的潜在风险等问题不容忽视。当前，更要着力提高政府公共投资的质量与效益。

扩大政府公共投资作为应对国际金融危机冲击的一揽子计划中出手最快、出拳最重的措施之一，已经实施近一年半的时间。当前，应在总结经验梳理问题的基础上，进一步管好用好政府公共投资。

政府公共投资实施存在的问题不容忽视

相关政策和规划不完善。一是有关政策不明确。如有关部门要求新增中央投资项目要尽快形成实物工作量，但对中央投资的一些基层文化站、计生服务站等项目，可否对有关闲置房舍加以改造利用，没有明确政策。对廉租房是集中建设为主还是分散建设为主，已建成的廉租房是以租为主还是租售并举或实行共有产权等，也缺乏明确的指导性意见。二是有关规划不科学。一些地方仅以抽样调查和城市低收入家庭的一定比例编制保障性住房建设规划，难以反映实际情况。交通运输项目建设缺乏统筹规划，运网布局不尽合理，一些支线机场项目过于密集，铁路客运专线平行线路修建偏多。教育、卫生等项目规划存在“一刀切”现象，县级医院项目基本上是一县建一所，没有充分考虑服务人口和范围等因素。

部分项目管理不规范。一是部分项目选择不科学。由于大量的政府投资计划在短期内集中下达，加之对中央投资存在“不要白不要”的心理，不少地方突击编报项目，造成一些项目并不符合实际需要。二是部分项目在实施过程中管理不严格。有些项目存在擅自变更项目性质，改变建设规模或标准等问题。有些项目违背基本建设程序，未完成初步设计、施工许可、环评等手续就仓促开工，存在质量和安全隐患。据审计署2009年9月－10月对17个省区市1981个项目的审计调查，有137个项目未经批准，改变建设规模、用途或标准，占抽查项目的7.7％；140个项目用地审批手续不完备，占抽查项目总数的7.1％。三是部分项目资金管理不规范。有的地方没有对中央投资实行专账管理、分账核算，一些项目投资严重超概算或建设规模失控，有的项目存在挤占和挪用建设资金的问题。

部分投资使用效益不高。一是部分项目多头管理，影响项目实施效率。目前，农田水利建设直接投入项目有9项，涉及到中央七、八个部门，投入渠道和运行环节多，造成了中央投资的分散。技术改造项目由地方发展委和工业主管部门联合申报，中央两部门联合审核，加之相关部门协调配合不够，项目监督和管理成本偏高的问题不可避免。二是部分项目单项投资额偏少，投入重点难以确保。2009年切块分配在37个地区的技改专项资金中，平均每个地区仅3.2亿元，西部某省平均每个项目仅105.5万元。三是部分项目利用率不高。有些已建成的城镇污水处理项目，由于运行成本高于污水处理收费标准，加之收缴率也不高，难以维持保本运营，造成一些污水处理厂不能正常运行。

大规模政府投资引致的潜在风险值得关注。一方面，地方政府债务风险在加大。一些地方不顾财力可能而过度追求投资规模，以小财政撬动大城建，资金缺口通过不断新设政府融资平台，向银行贷款来筹集，过度负债现象较为严重。由于融资平台以政府信用为基础，这给未来地方政府债务进一步恶化埋下了隐患。另一方面，新的金融风险在滋长。由于地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得贷款，加之融资平台透明度普遍较低，银行难以真实评估其整体债务水平和项目风险，今后银行不良资产有可能反弹。

着力提高政府公共投资的质量和效益

优化政府公共投资结构。一是增加自主创新和结构调整方面的投入。应进一步增加技术改造和科技创新领域的政府投入，提高这方面投资所占比重，并逐步建立政府投入的稳定增长机制，大力支持攻关研发能效，促进产业升级、技术改造的自主创新技术。有序支持新能源、新材料、节能环保、生物医药等新兴产业的发展，着力培育新的经济增长点。二是加大对节能减排和生态环境建设的投入力度。虽然近几年节能减排工作取得积极进展，但能源资源消耗偏高、污染物排放多的问题仍然较为突出。应进一步增加重点领域节能、城镇污水和垃圾处理及配套管网建设、农村水源污染治理以及水土资源保护、荒漠化沙漠化治理、建立生态补偿机制和应对气候变化能力建设等方面的投入，大力推动能源资源节约和环境保护。三是继续大力支持农业农村发展。尽管近年来中央财政对农田水利建设的投资逐年增加，但投资比重仍然偏低，应进一步增加病险水库治理、老化排灌系统更新改造、农田末级渠系建设等农田水利建设方面的政府投入。改善小城镇基础设施建设，扶持农民建房，有利于承载农村人口转移，改善农民居住环境和条件，刺激农村消费，应将其纳入中央投资支持范围。四是合理控制交通基础设施投资规模。2010年，在中央政府公共投资中安排用于铁路、公路、机场等方面的投资占26.2％（比上年提高2.9个百分点），在七个方面的投向中占比最高。考虑到目前国内交通基础设施已有较大改善，部分地区甚至出现一定的能力闲置，交通基础设施建设摊子不应铺得太大，更不能过度超前。

完善政府公共投资相关政策和规划。一是合理确定地方政府配套比例。充分考虑地方财政承受能力，根据不同项目类型、不同地区财政状况，规定不同的地方配套比例。对廉租房、教育、医疗卫生、农田水利等公益性项目，以及经济欠发达地区、民族地区的项目，应考虑适当降低地方配套比例，提高中央投入的比例；对贫困县可考虑逐步取消配套资金要求。二是加强对地方的政策指导。对中央投资的基层文化站、计生服务站等项目，应鼓励地方对有关闲置房舍加以改造利用，避免闲置浪费。对廉租房建设模式、建设标准以及建成后如何管理等问题，应提出明确意见。随着外出务工人员的增加和适龄入学儿童的减少，对一些人口较少的偏远山区农村的“村村通”公路和教育文化等设施建设，应结合扶贫开发和生态移民、推进城镇化等，统筹加以研究。三是完善有关专项规划。教育卫生项目中央投资规划，应重视项目整体效益，在安排主体工程项目的同时，通盘考虑相关的有关辅助设施和配套管网建设。着眼于建设综合交通运输体系，调整和完善有关重大基础设施建设规划，正确引导一些地方上支线机场、高速铁路、高速公路项目的投资热情，提高运输资源的宏观效益和交通运输项目的利用率。

建立健全政府公共投资管理机制体制。一是建立科学的投资决策机制。加强政府投资项目规划的科学评估，在充分进行可行性论证（而非“可批性论证”）、专家咨询评议的基础上，严格履行项目审核程序，严把环保、技术、能效、质量等方面的标准。二是健全严格的项目执行机制。认真落实各项工程建设管理制度，加强项目建设质量、安全、功能等方面的监管。处理好项目进度与工程质量的关系，防止违背规律、仓促开工、压缩工期，杜绝“豆腐渣工程”。三是建立政府投资项目后评价机制。对那些投资规模较大、对经济社会发展影响重大的项目，应及时组织开展项目后评价，评价结果应向社会公布。加强完工项目的运行维护管理，防止重建设轻运营的倾向，确保政府投资真正发挥效益。四是完善项目、资金管理体制。下决心突破条块分割、部门分割的体制性障碍，尽快改变目前中央与地方政府投资计划相互脱节，政府相关部门多头管理同类项目的现象，加强支农、科技、民生等方面的资源整合，集中财力办大事，促进资源的优化配置。加大中央投资切块分配地方的比例，扩大地方在项目选择上的自主权。

强化政府公共投资监督。一是实行听证和公示制度。对重大政府投资项目实行决策听证，除涉及国家安全、法律另有规定外，政府投资项目目录应向社会公布，增强政府投资的透明度，自觉接受社会监督。二是加强跟踪审计。特别是加强对重大项目实施情况和重点资金管理使用情况的跟踪审计和追踪问效，强化概预算约束，防止超概算、超标准建设问题，确保政府投资规范合理使用。三是加强人大对政府公共投资预算安排和实施情况的监督。各级政府应编制全口径的政府投资计划，向同级人大提交细化到主要项目的政府公共投资预算安排表，并向同级人大常委会报告重大政府公共投资实施情况。四是实行政府投资问责制。进一步明确工程咨询、项目决策、设计、施工等各有关方面的责任，严格执行责任追究制度。尽快出台政府投资条例，推进政府投资管理法治化。此外，应规范地方政府融资平台管理，尽快构建风险防范与控制机制。（作者单位：中国社会科学院财贸经济研究所）