应合理压缩土地,并控制过大的城市公共投资,使城市发展与自身的能力相适应。城市化成本主要由社保支出、行政管理费用和住房价格决定，而它们又决定了城市产业的竞争力，要控制城市化成本过快上升，政府可起到关键作用。

在一个经济体通过工业或资源开采获取了一定收益后，城市化随之而来。在发达国家早期的这一转型过程中，曾对此产生过忧虑，因为就业大规模向服务业转移及人口的快速集緊可能产生经济停滞及社会不安定等问题。而现实却表明，以上忧虑没成为事实。而且，城市化成了促进经济增长的动力，有实证研究表明，一国城市化水平与单位资本GDP间的相关系数高达0.85。原因是人口和资源的空间集聚产生了规模收益递增的效应。对于工业化的城市，聚集效应更明显，因为知识和新技术在交流、竞争和传播等方面效率更高，城市运行成本低（因公用设施密集），产出效率高。可以观察到，以东亚为主的新兴经济体走的正是大城市圈为特征的，围绕工业化而展开城市化的路子。随着空间要素集聚水平、人口密度和规模的提高，服务业会被快速推动，使得城市发展的多样性增加，服务业就业和产值占GDP的比重会快速上升。

各国城市化发展的规律由诺瑟姆1975年总结为城市化发展曲线，即S型曲线，具有明显的阶段性，可以分为三个阶段。第一个阶段城市化水平小于30%，此时城市人口增长缓慢，当城市人口比重超过10％以后城市化水平才略微加快。第二个阶段城市化水平在30%-70%之间，当城市人口比重超过30％城市化进入加速阶段,城市化进程出现加快趋势，这种趋势一直要持续到城市化水平达到70％才会逐渐稳定下来。第三个阶段城市化水平大于70%。此时社会经济发展渐趋成熟，城市人口保持平稳。

中国2008年的城市化率为45.68%，正处于加速阶段。我们用城市化的Logistic函数以1800年为基期对1978-2007年分析得出中国的城市化模型，其城市化增长速度为0.04357，远远快于世界平均水平0.01729。中国将在2013年左右（预计在2011-2016年之间）结束高速城市化过程，这一期间的城市化增长率约为1.09%，城市化率则在47.93%-53.37%之间，此后中国的城市化增长逐步放缓。按照Logistic增长模型预测（见图1），到2015为52.28%，2020年中国的城市化率为57.67%，2030年城市化率达到67.81%。要完成2030年67.81%的城市化水平，按照2008年中国的城市化率为45.68%，今后每年要提高城市化水平近1个百分点，相当于每年有近1400多万人转移到城市来，这是一个非常庞大的数字。如果目前的城市化势头保持不变，中国城市化率将在2030年达到68%左右还是有可能的，但鉴于中国农村人口占总人口很大的比例，且随着老龄社会的到来等因素的影响，68%可能是中国未来20年城市化发展的顶部，此后城市化水平维持在68%左右一个较长的时期。

然而现实的挑战也随之而来，如果依照目前中国的城市化发展趋势，城市化是高成本的（各类要素价格快速上涨），这会损害城市的产业竞争力，也直接会导致城市化本身的停顿和经济增长不可持续。城市化高成本包括：基础设施的高投入和高价的房地产批发；城市劳动力的“高成本”和运营中的高税收。农民一旦变为市民，社会保障成为必需的。大量的公共支出如住房、教育、环保和城市公共交通与运营等都需要政府财政的支持。为了支付大量的公共支出，城市化过程中政府就得为公共支出而征税，这税必然附加在劳动力成本上。那么，中国的城市化应怎样更科学地进行？

合理控制城市公共支出成本的过快上升

对于许多地方政府，城市化过程中的资金约束是一个现实的障碍。地方政府的收入来源主要有税收、收费、上级政府补助三大块。由于税收和收费是受经济发展条件的限制，而上级政府的补助也是有限的，因此地方政府为了弥补用于支持城市化进程尤其是城市基础设施的经常收入来源的不足，通过城市化过程大量高价出让土地来满足支持城市化的资金需求。目前，土地批租已成为地方政府“筹资”的本钱。这样，政府通过房地产土地的出让，获得城市化资金，土地价格居高不下。按照目前中国对国有资产的分级管理的做法，土地资产是由地方政府管理的。土地有偿转让收入由县市地方政府所有，计入预算外收入，已成为地方政府预算外收入的主要领域。改革开放的前十年，预算外资金的主要来源是国有企业类收入，这个比重在整个20世纪80年代都维持在70%，1992年时依然为75%，随着国有企业改革的不断推进，这个比重下降到1998年的不到2%，2006年进一步下降到0.7%。同时土地出让收入飞速增加，2007年已经突破万亿元，超过税收成为地方政府的“第一财政”。地方政府过度追求“土地融资和土地城市化”目标会扭曲城市化的价格，使得城市化成本上升过快，微观负担快速增加，城市化带来的规模效率抵不过城市化带来的“高成本”，直接影响到了工业、服务业的产业竞争力，影响经济增长的可发展。

如果城市化成本过高会直接导致工业竞争力的陡然下降，也会导致城市的规模效应被高成本吃掉，城市化的加速和服务业的发展都会因高成本而无法支撑陷入停顿，中国经济的可持续增长面临着挑战，这一趋向已经开始出现，如土地城市化的速度快于人口集中的速度，房地产价格上升速度过快，超过了中国现有人力资本和回报水平的提升速度，福利成本、基金成本、城市运营的行政成本等都快速上升，直接影响着产业的效率。为此,应合理压缩土地,并控制过大的城市公共投资,使城市发展与自身的能力相适应。城市化与工业化应合理兼顾

国外的经验表明，城市化和工业呈阶段性特征，即，在工业化初、中期，人均GDP和城市化水平还不高，城市化水平随着工业的发展而提高，城市化水平与工业呈正的相关性；在工业化中、后期，随着人均GDP的提高，人们对服务业的需求增加，服务业在GDP所占比重也呈上升趋势，工业占GDP的比重则降低，而此时城市化水平仍然逐步提高，城市化与工业呈现负相关的特征，目前中国第二产业占GDP的比重接近一半，GDP增长主要还是依靠第二产业的发展。为了中国的可持续增长，城市化的发展还需要发展工业。同时，中国第三产业产值占GDP的比重由1978年的23.94%不断上升至2008年的40.1%,中国的城市化水平也由1978年的17.92%上升到2008年的45.68%。在2003年以前，中国第三产业占GDP的比重高于中国的城市化率。2003年以后，中国的城市化率开始高于第三产业与GDP的比重，城市化进程加快但城市化率仍低于第二产业与GDP的比重。第三产业则相对停滞，处于40%左右的水平，它的发展空间很大。

政府转型是城市化模式选择的关键

在中国，要素是被政府强力干预的，因此如何选择资源合理配置机制事实上决定了城市化模式的选择。城市化成本主要由社保支出、行政管理费用和住房价格决定，而它们又决定了城市产业的竞争力，要控制城市化成本过快上升，政府可起到关键作用。

一是政府要降低行政成本。要建立一个高效、低成本城市运营机制，以及选择比较合理的福利水平。当前城市化高成本的最直接原因就是多层次政府管理体制，导致土地、基础设施和福利制度的不规模运营。要调整，除了国家要在战略层面进行土地规划外，地方政府也要配套改革。

二是要推进中央政府主导下的全国社保体系的建设。以全国为基准进行规划和建设整体社保体系。合理控制支出规模，提高保险覆盖率就显得尤为重要。

三是政府要介入经济适用房的开发中去。1998年中国取消福利住房的文件规定，“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”,经济适用房模式必须从战略角度看，必须是中央政府去实施，如果放任各个地方去做，这个事肯定做不成。城市化中的土地和住房是中央政府最没有介入过的，这与中国的土地所有制结构有关。中央政府从城市化，从农地征用没有任何好处，也没有干预。但现在有所改变，中央发国债时，直接从地方政府手里购买经济适用房，但数量小，这应是未来的发展方向。（作者单位：中国社会科学院经济研究所）