我国社会救助框架已基本建立，包括“三大部分、十项制度”。“三大部分”包括经常性救助、专项分类救助和临时应急类救助；“十项制度”分别是最低生活保障、“三无”人员供养、医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助、就业援助、自然灾害生活救助、流浪乞讨人员救助和其他临时救助。

法律路径：建立健全社会救助法律体系

建立健全社会救助法律体系，一是尽快制定各单项救助项目的行政法规及部门规章。当前农村低保、城镇“三无人员”供养、医疗救助、临时救助（城市流浪乞讨人员的救助除外）、教育救助没有制定出台部门规章，依旧停留在文件的层面上。二是及时修订已有行政法规、部门规章、地方性规章及相关文件、规定中相矛盾的表述。三是抓紧制定并实施《社会救助法》。《社会救助法》应该是社会救助法律体系的核心，效力上仅次于宪法，应明确社会救助的基本原则、管理体制、资金保障、救助标准、各项救助制度的具体措施及出具虚假证明骗取救助等行为的法律责任等。

《社会救助法》尤其要明确获得社会救助是公民的基本权利，而不是“恩赐”或“施舍”，不需要以牺牲其他权利为代价。

管理路径：整合部门职能，保持管理队伍的精简和高效

应该警惕“帕金森定律”所带来的“金字塔上升现象”，杜绝西方国家所谓的“福利机构挥金如土”现象在我国重演。人员紧缺、救助事务繁重的问题在省、市两级可以通过单位内部其他部门“借调”来解决，县级以下则可以依托社区、村（居）委会，让基层工作人员兼办并给予适当专项经费补贴，通常基层工作人员也是最熟悉本辖区居民实际情况的。采取这样的方式可以根据实际救助事务需要灵活调整工作人员，节约运行成本。社会救助工作不但政策性强，而且专业性也强，属于社会工作的专业范畴，应该加强现有工作人员的在职培训，并在现有编制自然减员而产生空缺时，优先录用社会工作及相关专业（如社会保障专业）人员，以提高社会救助工作队伍的专业水平和工作效率。

近期来看，可以模仿“行政审批中心”的运行模式，设置“社会救助综合服务中心”，社会救助相关部门在一个大厅设置窗口，统一受理辖区救助事务。经过一段时期的“磨合”之后，考虑将这些部门的社会救助管理职能加以整合，成立“社会救助事务局”，实现真正意义上的社会救助“一个口子上下”。

资金路径：加大政府投入和弘扬社会互助相结合

为了出色地完成城乡一体化社会救助责任，政府需要解决所需资金。一是要优化财政支出结构，调整并压缩经济建设支出和行政管理支出，扩大包括社会救助在内的公共产品和公共服务的供给，建立社会救助资金投入与经济总量、可用财力总量和财政支出增量之间的内在联系，确保社会救助资金所应占有的份额。二是要建立科学的社会救助资金分级分担机制。长期以来，我国实行的是一种非均衡发展战略，不但在省际之间，省级内部各个县（市、区）之间都存在社会经济发展不平衡的问题。上级政府应该根据下级政府的经济总量、财政状况及人均收入等因素来灵活确定各自的社会救助资金分担比例，对于贫困落后地区，应该加大财政转移支付力度，而不是一概而论。第三，逐步建立并完善财政横向转移支付制度。我国社会救济资金拨付应该形成以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，纵横交错的局面。纵向转移支付由我国现行的财税体制决定的，同时地区间的不均衡发展，又有必要采取横向转移支付，最终使社会救助资金在全国范围内实现“按需分配”。

城乡一体化社会救助的责任主体不应该单一化，还需要其他社会组织和个人的参与。社会救助的实质就是社会互助，政府作为实施城乡一体化社会救助的责任主体，本质上来说是一个“中介”的角色，通过向纳税人征税来筹集资金再单向转移支付给救助对象。

制度路径：社会保险和社会福利不“缺位”

就社会保障的目标和手段来划分，社会保障制度由社会福利、社会保险和社会救助三项基本制度构成。其中，社会救助采用“选择性”的“须经家庭经济调查”的手段，其目标是保障最低生活；社会保险采用“投入—返还”式的与“就业关联”的手段，目标是保障基本生活；社会福利采用“普遍性”的“按人头发放”的手段，其目标是提高生活质量。三者既分工又合作，齐头并进，才能全面实现社会保障的目标职能。但当前社会保险的某些缺失，使社会成员无法化解所面临的风险，进而进入社会救助寻求庇护。

因此，要建立健全城乡一体化的社会救助体系，需要继续完善社会保险，包括扩大覆盖面、增加基金数额、提高保障水平，并逐步提高全民在教育、医疗等方面的福利水平，最终使社会救助职能“归位”。

技术路径：搭建城乡社会救助信息平台

城乡一体化社会救助体系的构建还需要一个覆盖城乡、资源共享的社会救助信息平台。各地在社会保障（社会救助）信息平台的建设深浅不一，城乡地区形式各异。城镇地区开始逐步发放由劳动保障部门主管的“社会保障卡”，但仍以社会保险各项目的业务办理为主，鲜有涉及社会救助业务。

从长远考虑，应该大力推进社会保障卡的发放和系统升级，实现“一卡多用，全国通行”为目标，使之集凭证功能、查询功能、记录功能为一体，人群上覆盖城乡全体居民，业务上覆盖社会保险、社会福利和社会救助等整个社会保障领域。统一的信息管理平台的搭建必将成为构建城乡一体化社会救助体系的“助推器”。

配套措施：积极促进就业，增强贫困家庭风险抵抗力

从国外社会救助制度的历史发展看，失业问题的存在是现代社会救助的重要催生力量之一。实现社会救助与劳动力市场政策的有机结合是保证社会救助效率的关键，也是保持社会救助对象流动性以更好地发挥社会救助功能的重要保证。

重中之重是解决城乡低保救助对象中零就业家庭的就业问题，使他们有稳定的收入来源，逐步走出救助，回归社会。当前的经济危机影响整体就业的情况下，应该大力倡导非正规就业，非正规就业很可能发展成为正规就业和自主创业的一个前期准备阶段。提高就业还有一个重要途径是提高劳动者的劳动技能。政府可以根据市场岗位需求情况开展“订单式”培训，实现培训与就业相结合。（作者单位：江西财经大学）