中期（2013—2020年）：养老保障体系建设的任务主要是：对企业职工养老保险制度进行结构性改革；开始提高退休年龄；大力促进企业年金及商业养老保险发展；大力促进养老服务业发展；稳妥探索新农保与土地承包经营权流转挂钩问题。

一方面，新农保、城镇居民养老保险、事业单位养老保险试点、公务员养老保险试点等工作要在中期加快推进，尽可能按计划实现全面覆盖和完成改革任务，并稳步做好城镇各类从业人员养老保险制度的整合工作。这方面的内容不再赘述。另一方面，中期更要从以下五方面在制度创新上迈出重大步伐。

（一）实行“一分两转两降”，对基本养老保险制度进行结构性改革。

对现行的基本养老保险制度进行结构性改革是完善我国养老保障体系必然选择，不改革现行养老保险制度，就无法真正应对老龄化的冲击，实现制度的长期可持续发展，也无法科学界定政府的养老保障责任，并为企业年金和商业养老保险等市场化保障机制提供成长的空间。改革思路可以概括为“一分两转两降”：

“一分”：即将目前企业职工基本养老保险的社会统筹与个人账户分开，形成两个相互独立的支柱，适当做大个人账户规模。

“两转”：一是社会统筹支柱的资金来源由主要依靠企业缴纳的社会保险费，转变为全部通过财政预算收入安排，将社会统筹支柱改造为国民基础养老金支柱。国民基础养老金一部分来源于专项社保税，同时提高一般预算投入比例。二是个人账户的改革思路由逐步做实转变为维持和完善名义个人账户（或称记账式个人账户，新农保制度的个人账户也应同时转变为名义个人账户）。国民基础养老金制度和个人账户养老保险制度这两个支柱共同构成公共养老金制度。

“两降”：一是降低养老保险税（费）率。将养老保险费率由28%下降到18%左右，其中单位缴纳工资总额8%左右，与其他社会保险项目的单位缴费部分一起实行费改税，开征社保税。由于税率从20%降低到8%，相应造成的资金缺口通过一般预算收入弥补，由专项社保税和一般预算收入共同支持国民基础养老金。个人缴纳工资的10%，仍可采取“费”的形式，全部记入名义个人账户。二是适当降低基本养老金替代率。国民基础养老金和名义个人账户养老金的总替代率原则上应控制在50%以内，其中基础养老金支柱覆盖每一位符合条件的公民，待遇水平不与个人收入水平挂钩，但对缴费年限（视同缴费年限）较长的公民可适当加发。

对养老保险制度模式进行结构性改革的具体方案应力争在中期后半阶段，即2018—2020年间出台。

改革后，企业职工基本养老保险制度与新型农村社会养老保险制度在模式上实现了基本统一，即由一般预算（企业职工养老保险还包括专项社保税）筹资的基础养老金支柱和由个人缴费（政府对部分群体给予补贴）形成的名义个人账户养老保险支柱，基础养老金支柱和名义个人账户支柱都由中央政府统一管理（与城镇职工基本养老保险名义个人账户相比，新农保名义个人账户实行中央统一管理的时间也可适当推后一些）。需要强调的是：（1）虽然城镇与农村在养老保险制度模式上实现了基本统一，但是考虑到改革方案出台时两个制度提供的保障水平存在明显差距以及城镇与农村的生活水平存在较大差距，制定城乡统一的基础养老金水平的时机还很不成熟，中央应分别确定一个全国统一的城镇基础养老金水平和一个全国统一的农村基础养老金水平。在此基础上，进一步考虑到不同地区经济发展水平、物价水平存在较大差距等因素，中央可允许地方在全国统一的城镇基础养老金和农村基础养老金之外加发地区性的基础养老金，也就是说，除了中央政府提供的基础养老金A支柱外，地方政府也可建立起基础养老金B支柱。地区性基础养老金所需资金由地方筹集，但是中央应对其具体设计加以指导，并对某些地方过高的保障水平加以必要限制，以免进一步拉大地区收入差距。（2）建议在“十三五”前期，即2016—2017年间实现城镇职工基础养老金的全国统筹。实现全国统筹是我国养老保险制度改革的既定目标，也是顺利推动上述改革方案实施的前提和基础。（3）要妥善处理各地积累的基本养老保险基金（含做实个人账户基金）。2009年底，我国基本养老保险基金滚存结余已经达到1.16万亿元，到实施改革方案时，基金规模还将明显增加。原则上，实行全国统筹后基金结余也应全部划归中央，但为减少实行全国统筹的阻力，以及考虑到地方可建立基本养老金B支柱等情况，建议对存在基金结余的地区，结余较大比例上缴中央，较小比例留在地方用于补助其发放地区性基础养老金所需资金（由于各省基金收支状况、养老金水平和财力不同，具体留存比例不宜整齐划一，可根据各省情况分别确定）。上缴中央的养老保险基金，一部分作为名义个人账户支柱的储备基金（瑞典等实行名义个人账户的国家也都留有必要规模的储备基金），另一部分则用于补充全国社会保障基金，以缓解老龄化高峰时期基础养老金支出给中央财政造成的压力。

“一分两转两降”改革思路的实施，会有很多细节需要研究和论证，以上提出的税（费）率的具体水平也应在精算的基础上确定，限于篇幅不再展开，仅就实施这一重大改革的必要性简要说明如下：

（1）之所以实行统账分开和做大个人账户，一是社会统筹与个人账户的定位不同，社会统筹支柱的作用主要是促进公平，个人账户支柱的作用主要是体现效率和激励，两个支柱分开管理更能够充分发挥各自的作用。二是在中期开征社保税后，目前单位缴纳的养老保险费将作为社保税的一部分纳入财政预算专项用于养老保险制度基础养老金的发放，而个人缴纳的养老保险费因直接记入其名义个人账户，仍可保持“费”的形式，在两个支柱分别通过税和费两种渠道进行筹资的情况下，也不宜再统一管理。三是通过适当做大个人账户规模，有利于激励职工缴费的积极性，促进基本养老保险扩面工作，在面对人口老龄化或其他冲击时，对个人账户养老金进行调整也相对更加容易和透明。

（2）之所以适当降低公共养老金的替代率，是为了商业性保险机制提供更为广阔的发展空间，实现多元保障支柱的共同发展。应当明确，政府提供的养老金旨在满足职工退休后的基本生活需要而非平滑其一生的消费水平，更高水平的保障则应通过市场机制实现。关于这一点，就我国2020年以后的发展阶段而言，既是必要的，也是可行的。

（3）之所以降低养老保险税率并改变社会统筹养老金的筹资渠道，大大增加一般预算收入对基础养老金的支持力度，一是因为这可以使养老保障制度体现出适度的福利性。二是因为这有利于增强养老保险制度的可持续性，减轻社会保险制度对经济激励机制和劳动力市场的扭曲，保持企业的竞争力和国民经济的和谐运行。目前，我国65岁以上老年人口占总人口的比重为7.9%，远远低于日本16%、德国15%、法国14.5%和美国12.3%的水平，但是我国的基本养老保险缴费率却明显超过以上国家，这一点中篇已经提及。中国的养老保险缴费率是28%，日本是14.6%，美国是12.4%，法国是16.7%，德国稍高也只有19.5%。据世界银行的预测，如果维持现行制度不变，我国基本养老保险制度的缴费率将从目前的28%逐步提高到2075年的55%才能维持收支平衡，或者在目前一步到位提高到37%。如此之高的缴费率显然是不可持续的。这是因为，工资收入作为社会保险税（费）的费基来讲是相对较窄的，特别是在我国工资收入不够透明、工资核定不够全面的情况下更是如此。有关部门调查中发现，一些企业核定的缴费基数不足其实际工资总额的1/2，这意味着只有通过更高的费率才能筹集到所需的养老保险基金收入，而高费率反过来又造成了逃避缴费和瞒报缴费基数的更大负向激励，两者之间陷入恶性循环。因此，应改变养老保险主要依靠工资收入这一较窄费（税）基的做法，大力降低养老保险缴费率，个人账户仍然通过个人缴纳养老保险费筹集，国民基础养老金制度除部分由社保税安排外，应通过适当提高消费税和增值税税率的方式或其他途径，明显增强一般预算收入的支持力度。

（4）之所以不宜再继续做实个人账户而是将其明确为名义个人账户，是因为：第一，做实个人账户并不能有效化解人口老龄化的风险。在退休者预期寿命延长的情况下，由于个人账户积累的资金总额是相对固定的，年均养老金水平将会下降。在更多的退休人员变现其金融资产以获得养老金时，金融资产的价格也会因供求关系的变化被压低，实际养老金水平进而随之降低。而且，由于私人养老金计划多为积累制个人账户,如果公共养老金计划也采用这一模式的话，实际上是“将鸡蛋装在一个篮子里”，难以实现风险分散。第二，做实个人账户未必能够促进经济增长。据预测，在今后较长一段时期内，我国都将保持较高的储蓄率，经济增长的主要约束是消费需求不足，做实个人账户并不能对拉动总需求和促进经济增长产生有效作用。第三，从我们国家近年来的实际情况看，个人账户在做实后并不一定给参保者带来比现收现付制下更高的回报。第四，做实个人账户需要整个社会承担巨额的转轨成本，将会进一步增加企业和财政的负担。世界银行的研究表明，目前我国养老金隐性债务占GDP的比重为70%—80%。做实个人账户意味着其中相当一部分隐性债务显性化，需要财政出资化解。如果将这笔资金转而用于为困难群体提供更多项目或更高水平的社会保障，显然能够取得更好的社会效果和政治效果。第五，如果说做实个人账户是为了进行必要的资金储备以应对养老保险制度支付高峰的需要，那么我们已经专门成立了全国社会保障基金来实现这一目标，没有必要进行多头储备。第六，从国际经验看，很多老龄化程度远比我国严重的国家，比如美国和德国，仍然用比我国更低的缴费率维持了现收现付制的运转，说明我们没有必要将做实个人账户作为应对老龄化冲击的主要手段。第七，只要设计合理，将养老保险制度的个人账户明确为名义个人账户，不会影响广大参保者对制度的信心。正如我们不会仅仅因为银行将储蓄转而用于发放贷款，而将我们的银行账户称为空账并丧失对银行的信心一样。第八，我曾与世界银行一位副行长就此问题做过深入交谈，在他看来，这一制度发源于南美的原因是政府更替频繁、社会动荡不安，统筹养老金被动支挪用，为避免这一现象发生才推出了做实个人账户的办法，而这种现象在中国共产党领导下的我国是不可能发生的。因此，我们没有必要照搬其他国家的做法。

（二）开始提高退休年龄。

在人口老龄化形势日趋严峻、人口红利越来越少的情况下，提高退休年龄的重要性和必要性无需多言。但是对此也存在不少疑虑和反对意见，其中最主要的一点就是担心提高退休年龄会进一步增加劳动力供给，使就业形势更加严峻。以上担心应该说有一定道理，但我们一定要统筹考虑近期利益与长远利益，局部利益与全局利益。我认为：（1）从长远看，提高退休年龄后，相应减少了养老金支出和降低了养老保险费率水平，企业的缴费负担从而得以减轻，这对于增强企业活力、促进经济增长进而创造更多的就业岗位是有积极意义的；如果一味固守目前的退休年龄不动，导致养老保险费率不断攀升，企业负担日益增加，削弱了企业竞争力和中国经济的活力，这才真正是对就业的最大威胁。（2）目前很多人名义上退休，实际上是“退而不休”，仍然留在劳动力市场中一方面领养老金，一方面挣另一份工资，对这部分人，延长退休年龄只是对其真实就业状态的认可，不会冲击劳动力市场。（3）提高退休年龄是小步渐进、逐步实施的，具体到每年对劳动力市场的影响不是太大，只要劳动力市场存在必要灵活性，劳动力供给的适当增加也可以通过价格调节机制在一定程度上化解。而且，可以同时进一步加大积极就业政策的力度，以进一步缓解就业压力。

提高退休年龄的具体方案，可以从以下几个方面着手：（1）根据女性预期寿命较长的事实，拉平男女退休年龄，防止女性养老金个人账户支付风险，缓解现收现付制下的支付压力。（2）延长退休年龄可与受教育年限挂钩。受教育年限较长者，进入劳动力市场的时间相对较晚，并较多从事智力劳动，可首先延长其退休年龄，以为社会多做贡献。（3）分步提高退休年龄。提高退休年龄不可一蹴而就，应该充分考虑我国经济、人口、就业、社会保险等现状，稳步推进。从国际经验看，美国将退休年龄从65岁延长到67岁的做法是，每年推迟2个月，中间暂停8年，再继续每年推迟2个月，直到达到67岁为止。澳大利亚则准备将女性退休年龄从2013年7月1日起每2年延长6个月，提高到65岁为止。最近我到韩国考察时了解到，他们每5年提高1岁退休，到2033年过渡到65岁退休。我国可每4年左右提高1岁，用20年左右的时间将退休年龄延长到65岁。（4）尊重个人意愿的弹性退休制。设定最低退休年龄后，另设浮动年龄区间，由劳动者自主选择，劳动者延长就业可以获得更高的养老金收益。

（三）大力促进企业年金及商业养老保险发展。

为促进企业年金（及职业年金）和商业养老保险规范有序地快速发展，要着重解决好以下几方面问题：

1.结合我国国情，按照“两条腿走路”的原则确立企业年金的发展模式，既可以采用信托型，也可以采用契约型；既可以是DB（确定待遇型）计划，也可以是DC（确定缴费型）计划。

目前，我国企业补充养老保险的主要形式是企业年金，企业年金实行的是DC计划，只允许采用信托方式。从经济学角度考察，信托模式实际上是契约模式的专业化分工，它贯彻“角色分离”的原则，即账户管理、投资和保管分开，分别由不同的专业机构进行管理，这有利于规范企业年金的运作，保障年金资产的安全。但对于规模不很大的商业保险计划而言，信托模式因牵涉运营主体较多，管理成本相对更高，进而影响参保人的实际回报率，只有在超过临界规模以后，信托模式的优势才会逐步体现。而且，由于我国信托法律体系还不健全，如果把企业年金限定为单一的信托模式，很可能隐藏巨大的金融风险，也不利于我国企业年金市场向多元化发展。同样，就DB计划和DC计划而言，也各有优点。DB计划的优点主要是：对个人来讲,退休待遇稳定，无需承担投资风险，不用为投资收益率而操劳；对企业来讲，缴费较为灵活，自主权较大，投资政策也较灵活，员工比较稳定，跳槽的可能性比较小，劝说年老员工退休比较容易；对国家来说，可以分担国家基本养老保险的某些责任，甚至可以发挥某些残障和遗属保险的待遇功能。DC计划的优点主要是：透明度高，可以随时查询；对企业来说，无需精算，缴费水平比较低，不用对职工作任何给付的承诺，没有“最低融资条件”的强制性要求；对国家来说，监管相对比较容易，不必设立一个担保机制，没有财政风险。

考虑到不同的计划各有利弊，我认为，在发展企业年金的过程中，应采取兼容并包的原则，坚持“两条腿走路”，允许契约模式和信托模式、DB计划和DC计划并存，针对不同模式，分别出台相关政策，给予企业和个人自主选择的空间，允许不同模式和不同类型计划的竞争。政府应逐步将监管重点由事前管理转向事中和事后管理上来，适度弱化对资格审查的行政管理，不断强化对投资活动、偿付能力、信息披露等方面的监管。

2.完善企业年金和商业养老保险的税收优惠政策。

虽然税收优惠会使政府损失一些财政收入，但由于它可以促进补充养老保险的发展，相应为降低基本养老金的规模创造条件，从长期看反而可以减轻基本养老金计划给政府财政的支出压力。这已被一些发达国家的经验所证明。为促进商业养老保险的发展，我国应研究进一步完善相关的税收激励政策。其一，企业年金的税收政策应明确为EET税制，即在向企业年金计划缴费环节和年金投资收益环节都免税，只在职工退休领取养老金时按照当时的收入根据适用的税率来征收个人所得税。其二，对企业向商业养老保险公司为全体职工投保的团体养老保险计划，也应享受与企业年金同样的税收优惠政策。企业可自主选择是建立企业年金还是投保团体养老保险，或建立企业年金与团体养老保险相组合的补充养老保险计划。政府对其可以享受的税收优惠实现总额控制。其三，在基本养老保险制度的税（费）率能够下调的情况下，可考虑适当提高企业年金和团体商业养老保险缴费扣除的上限。按照目前政策，企业根据国家有关政策规定，为在本企业任职或者受雇的全体员工支付的补充养老保险费，在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除。下一步，如果基本养老保险支柱规模能够适当缩减，那么企业补充养老保险费在成本中列支的比例可适当放宽一些，同时研究明确个人缴费在一定数额或工资收入一定比例以内的部分也免征个人所得税。

3.规范国有和国有控股企业的企业年金制度。

中篇曾经提到，在我国，举办企业年金计划的大多是国有企业特别是大型央企中带有一定垄断性质的电力、电信、石化、银行等行业，中小企业建立的企业年金规模很小。因此，要制定专门的规范办法，避免一些国有企业以提供企业年金的形式为企业员工谋取过高的福利而损害所有者利益，并加大收入分配的差距。