（上接7月1日五版）

（四）大力促进养老服务业发展

我国养老服务业的发展与社会需求相比还存在很大差距：一是养老服务机构数量严重不足。据统计，2009年全国老年福利机构拥有的养老床位数相当于老人总数的1.6%，与发达国家5%-7%的水平相去甚远，与发展中国家2%-3%的平均水平也有不小差距。二是服务质量不高，使得老年人不愿意、家庭也不放心购买这种社会服务。三是面临资金政策等方面制约，进一步发展受到限制。为加快发展养老服务业，用10年左右时间基本解决养老服务业发展明显滞后的问题，下一步应着重从以下几方面加大政策支持力度：

一是要统筹优先安排养老服务机构设施建设用地。对新办的非营利性养老服务机构建设用地，经依法批准，可采用划拨的方式供地；乡镇、村的公益性养老服务机构建设用地，经依法批准可以使用集体所有的土地。对研发养老服务产品的生产性项目用地，实行与工业项目用地相同的供地方式。在城市化过程中，农村和郊区一些小学、幼儿园等因上学和入园人数减少，会有一定数量的空置房屋和建筑，也可通过改造，举办养老服务中心和养老服务机构。

二是要加大资金投入。中央财政可研究设立养老服务体系建设专项补助资金，主要依托现有各类社会福利机构、医疗机构及其他闲置的公共设施，通过新建、改扩建和购置改造等方式，新增机构和社区老年人长期照料床位，面向中低收入的失能、半失能老人，解决其需要长期照料的问题。

三是要改革投入方式，为保证设施的运行效率，政府对养老服务体系建设的投入应更多地将民间非营利机构纳入支持范围，采取“公建民营”、“民办公助”、“购买服务”等多种方式，鼓励社会力量积极参与。我在日本考察时了解到，日本政府对养老服务机构的建设费用给予大量补助，其中中央财政负担50%，地方财政负担25%，法人自身负担25%。这非常值得我们借鉴。

四是对民办非营利养老服务机构，要完善和落实相关优惠政策。比如，免征养老机构养老服务收入营业税；减免养老机构行政事业性收费等。此外，落实好国家规定的水、电、气、暖等鼓励性优惠政策，做好民办非营利养老服务机构医保定点单位的资格认定工作，等等。

五是各金融机构应加大对养老服务机构贷款支持力度，优先安排贷款资金，并在开户、结算、信贷等方面给予优先优惠。政府有关部门要主动做好服务，协调解决好养老机构贷款抵押问题。对于规模较大、前景较好、市场急需的养老服务项目，财政部门可研究给予必要的贷款贴息。

六是加大护理人员培养力度。加快服务队伍的专业化建设步伐，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。通过院校培养、在职教育、岗位训练等多种途径，使为老年人服务的工作人员成为掌握专业工作知识和服务技能的专门人才，大幅度提升老年人福利服务事业的专业水平。建立和完善养老服务人员等社会工作者登记制度，健全以能力、操守、业绩等指标为主要内容的考核评估制度。

七是财政设立困难老人护理服务专项资金，对经济困难老年人实行补贴政策，确保他们能够享受到必要的养老服务和生活护理。

八是要加强监管和行业自律。逐步完善养老服务机构质量管理体系，制定准入标准、质量标准和收费标准，加强监督和检查。服务机构也要加强自律，保证履行承诺，规范运行，努力提供高质量的服务，保证养老服务市场良性发展。

通过努力，每千名老人的养老床位数争取到2020年提高到25张以上，养老服务从业人员的素质也得到明显提升。

（五）稳妥探索新农保与土地承包经营权流转挂钩问题

企业职工基本养老保险制度中，领取基本养老金是以退休为前提的，职工与生产资料脱离，不再工作。就农民而言，领取养老金也应以“退休”为前提，即转让或交出土地承包经营权，以养老金来替代土地收入。上篇曾经讲到，一些发达国家在农村养老保险制度建设中即采取过这一做法，我国人多地少，农业生产难以实现规模经营，将农村养老保险制度与土地承包经营权流转挂钩，有利于缓解人地关系紧张的矛盾，提高农业生产效率。当然，具体操作程序应精心设计，确保这项工作平稳推进。

远期（2021—2040年）：养老保障体系建设的主要任务是：推进基础养老金支柱保障水平的全国统一和城乡一体，新建社会护理保险制度，适当调整人口政策。

（一）推进基础养老金支柱保障水平的全国统一和城乡一体

在中期对养老保险制度进行改革后，考虑到城乡差距和地区差距，城镇基础养老金水平和农村基础养老金水平并不相同，不同地区之间的基础养老金水平也不一样，在远期，可随着城乡差距和地区差距的明显缩小以及财政实力的进一步增强，逐步推动实现城乡之间基础养老金水平的统一和地区之间基础养老金水平的统一。此后，不同地区之间以及城乡之间退休人员养老金水平的差异将主要通过名义个人账户支柱来体现。为此，一是中央逐步加大对地区性基础养老金（即B支柱）的调控力度，逐步缩小地区性基础养老金在退休人员公共养老金收入中所占比重，逐步缩小各地在地区性基础养老金水平方面存在的差距，在此基础上，争取2030—2035年间取消地区性基础养老金。二是在中央每次调整基础养老金水平时，要适度向农村倾斜，逐步缩小农村基础养老金水平与城镇基础养老金水平的差距，在此基础上，争取2040年之前实现城镇基础养老金水平与农村基础养老金水平的统一，进一步促进社会公平。

（二）新建社会护理保险制度

适应人口老龄化高峰即将到来的需要，有必要在此期间推动社会护理保险制度建设，实现护理服务筹资渠道的社会化，为需要长期照顾的老年人提供护理服务费用补偿。护理保险制度可在“十四五”前期开展试点，“十五五”期间（2030年前）全面建立。这是因为，一方面，随着老龄化高峰的出现，越来越多的人会因年老体衰或疾病、伤残等造成生活不能完全自理或完全不能自理，对护理服务的需求将不断增长；另一方面，我国从上世纪80年代开始全面实行计划生育政策。那些在2020年后步入老年的群体大多数只有一个子女，一对夫妻面对四位或八位老人将成为普遍现象，通过国家、单位、个人共同筹资的方式建立护理保险制度，为缺乏生活自理能力的老年人提供护理服务，在这一时期将开始变得尤为紧迫。

从国际上看，德国和日本分别在1993年和2000年将护理保险纳入社会保险制度体系。德国护理保险资金由政府、企业、个人和医疗保险机构四方负担，其中政府承担1/3以上，企业与个人负担为工资总额的1.7%，由雇主和员工平均分摊。日本护理保险资金的50%来自各级财政，其中中央政府占25%，都道府县和市町村各占12.5%，其余50%来自个人缴纳的保险费。我国社会护理保险制度的筹资也应坚持政府、企业、个人共同负担的原则。此外，由于护理保险制度的实施可以在一定程度上减轻养老保险基金和医疗保险基金的支付压力，因此，也可考虑从养老保险基金和医疗保险基金中划拨适当比例用于补充护理保险基金。

（三）适时适度调整目前的计划生育政策。

我国实行的计划生育政策，对控制人口过快增长，减轻人口和土地、资源、环境的矛盾，促进社会可持续发展发挥了积极的作用。但从远期看，人口结构问题即老龄人口比例过高可能会取代人口规模问题，成为中国人口的首要问题，并进一步加剧养老保障制度面临的压力。我在日本考察时了解到，由于“少子高龄化”，日本的总人口在不改变现行政策的前提下，将从2005年的1.28亿下降到2030年的1.15亿和2055年的0.9亿。20岁-64岁人口与65岁以上人口的比例从1965年的9.1∶1下降到2007年的2.8∶1，据预测，2025年和2050年这一比例将进一步分别下降到1.8∶1和1.2∶1。这不仅给日本养老金制度造成沉重压力，也被认为是影响日本经济增长的重要因素。因此，我国有必要在2025年以后适时适度逐步调整计划生育政策，避免生育率长期处于更替水平以下，对经济社会发展造成较大负面影响。为有效缓解未来生育率水平偏低的问题，还应适时建立儿童津贴制度（本质上是一种“养小保险”制度），以控制人口老龄化趋势的过快发展。在瑞典考察时，社会保险署专家爱德华·帕尔默先生告诉我，儿童津贴政策的主要目的是解决生育率下降问题，目前瑞典的生育率为1.8，而意大利、德国只有1.2左右，他认为广泛而优厚的儿童津贴制度对此发挥了一定作用。