■每年的审计风暴都能刮出黄沙，今年的黄沙是假发票——国家审计署日前查出了中央部委及所属单位5170张假发票。

■记者在北京西站的采访中了解到，一个假发票售卖者一上午卖出十几张假发票，最大额为52万元。

■公安、税务等部门近年来对假发票的打击力度在逐步加大。假发票为什么依旧能够猖獗地流通、屡禁不止？

■专家认为，当前我国假发票泛滥的原因主要是利益驱动和深层次的制度原因。解决假发票问题要多管齐下。

假发票猖獗:一上午卖出十几份,最大面值52万余元

她的速度很快。如果不是夹杂着小跑，记者真的有些跟不上她。在熟练地穿过拥挤的人群后，她带记者来到一家快餐店里坐下。

“你要多少？”她开门见山地问。

“都能开什么内容，手写的还是机打的？”记者问。

“什么都能开，会议、餐饮、办公用品。机打的、手写的都有，你要什么吧。”她说。

“是真的吗？”记者假装担心地问。

“你放心吧。我这人实在，就想拉个回头客。今天一上午我已经卖出去十几张了，不少都是回头客。这是刚才一个客户给我发的短信。”她把手机递给记者。手机屏幕显示，某公司要求开一张52万余元的发票。

有些公司主动购买假发票，有些公司自然成为假发票的受害方。

朱莉（化名），北京市某公司会计。上个月，该公司在全国集中开展的稽查假发票专项检查中被查出49份假发票（2007年、2008年两年），涉税金额20多万元。按照该公司所在地区国税局要求，该公司在3天内换回真发票即为有效。“有的公司已经关门了，有的不承认，有的承认了也开不出两年前的发票。”任会计说，3天只换回2000多元的真发票，公司不得不为此补缴税款、罚款、滞纳金共计5万余元。

“买了东西开发票，谁知道对方会给假发票啊。”该公司大呼防不胜防。感到防不胜防不只是企业方。北京某税务机关的工作人员小赵也有类似遭遇。

今年5月份，小赵到北京市海淀区一家电子市场买东西，在告知对方自己是税务工作人员并出示证件的前提下，他仍然得到一张假发票。“他们也太大胆了。”小赵说。找到商家后，商家马上开具了真发票，并声泪俱下地诉苦称“上有老下有小”，请小赵“高抬贵手”。问其来源，商家称“从街上抱孩子的妇女手中买的。”据媒体报道，目前，北京市的北京站、西客站、东直门、西直门等交通枢纽地带集中着大量假发票的贩卖者。这些人整天游走在客流量集中地带，逢人便问，“要发票吗”。

全国每年有多少假发票流向市场，这个答案恐怕没有人能够回答，但假发票的猖獗从媒体最近公开报道的“打击成果”中可以窥见：

江苏盐城警方日前摧毁一个“山寨税务局”，共查出发票印制窝点、储存窝点5处，缴获各类可开具达20亿元的假发票20万份、假印章50余枚等。

截至6月15日，上海市共破案220余起，抓获犯罪嫌疑人450余名，捣毁窝点103个，打掉犯罪团伙16个，缴获假发票1500余万份。

北京警方6月中旬透露，该市联合天津、河北警方铲除横跨京、津、冀三地的特大制售假发票犯罪团伙，抓获犯罪嫌疑人22名，包括北京3处印制窝点在内的7个假发票制造、囤积窝点被端，缴获制假设备19台、假发票340余万份。

6月1日，公安部公布了全国打击发票犯罪的十大典型案例显示，太原警方破获的一起制贩假发票案，共收缴假发票成品550余万份、半成品450余万份。所查获假发票票面可开金额高达1640亿余元。

猖獗的背后:利益驱动和深层次的制度原因

由上可见，公安、税务等部门近年来对假发票的打击力度在逐步加大。但假发票为什么依旧能够猖獗地流通、屡禁不止呢？

上述税务机关一位工作人员认为是人们“对税收、发票认识不够。”她告诉记者，每年税收宣传月、发票宣传月前，税务人员都忙碌一个月，可在宣传中，很多人不愿意听，“按我女儿的话就是，您（啰嗦得）都快成唐僧了。”

然而，上述朱会计认为，税务人员对发票知识普及仍不到位，“希望税务机关能时常对公司的会计人员进行培训，并能及时把假发票市场中最新出现的情况通报给企业，以提醒大家注意。”她说，“税务机关不能收完税就没事了。”另外，她还表示，当前假发票的辨别太麻烦，“税务人员都要用仪器检测，我们就更辨别不出了。”她同时希望税务机关能够帮企业代买辨别仪器。

记者在采访中发现，发票违法犯罪活动泛滥的一个重要的原因是，发票犯罪看起来似乎是一种没有直接受害人的犯罪。绝大多数受访者都表示收到过贩卖假发票的信息，基本到过北京西站等人流集中地带的人都遇到过兜售假发票的人，但大多数人对此的态度是“直接删掉短信”、“挥挥手告之不要”等。

市民张先生在接受记者采访时表示，自己不买卖假发票就行了，买卖假发票的人自有公安机关处理。持有张先生类似观点的人不在少数。尽管大多数受访者能够认识到假发票会造成国家税款流失、危害市场秩序，也能说出税款流失与个人有关系，但记者在采访中明显感觉到人们对假发票的猖獗并不太关心。

除此以外，专家认为，我国当前假发票泛滥的原因主要是利益驱动和深层次的制度原因。

中国社会科学院财贸所税收研究室主任张斌在接受本报采访时表示，对企业而言，购买并对外开具假发票可以少计销售收入，而接受和使用假发票列支则可以虚增费用并套取现金，从而达到偷漏税款的目的，因此企业购买使用假发票的问题一直是税务机关征收管理的重点领域。对政府机关和事业单位而言，主要问题是利用假发票套取资金。

对于国家审计署日前查出中央部委及所属单位的5170张假发票，张斌说，中央部门接受和使用虚假发票列支问题比较普遍，暴露了我国当前财政支出管理中存在的突出问题，预算编制的精细化、科学化程度以及财政资金拨付后对各预算单位资金使用的监督管理有待进一步加强。

“制度原因是假发票泛滥的主要原因，包括国家财政制度和企业财务制度两个层面的原因。”著名税务专家、中国人民大学财政金融学院教授张中秀告诉本报记者。中央政府在财政管理上有着严格的预算、审批程序，在资金的划拨与调配上“卡得比较死”，要求中央内部机关以及地方政府专款专用、以票顶账，而中央内部机关以及地方政府在资金的使用上希望有一定的灵活性、拥有一部分可供支配的自由资金，这样在上面“卡得死”与下面“想套现”之间就产生了矛盾，资金的实际用途和开出的发票出现了分离，假发票现象应运而生。

财务制度方面，“企业层面的财务制度安排与国家层面的财政制度安排存在着类似的矛盾，企业出于财务管理的需要以及膨胀成本减少税负的需要，要求员工以票顶账，采取见票付款的方式为职工发放福利。”张中秀说，例如现在好多高校以及科研机构的项目经费，并不直接划拨到研究人员的银行卡中，而是要求研究人员提供发票，凭借提供发票的金额获得相应的项目经费，如果科研人员拿不出足额的发票，其项目经费无法得到兑现。类似的现象在企业中也大量存在，广阔的发票需求市场，决定了广阔的发票供给市场，为假发票提供了泛滥的环境。

假发票之害:堪比假钞

按照相关解释，发票是记录经营活动的一种原始证明；是加强财务会计管理，保护国家财产安全的重要手段；是税务稽查的重要依据；是维护社会秩序的重要工具。因此，大量假发票的出现会对经济社会造成巨大的影响。

中央财经大学税务学院黄桦教授表示，社会上大量假发票的流通危害甚至堪比假钞。通过利用假发票增加费用，来加大成本，来减少应缴的税款，前几年每年都流失三到五百亿元。

张斌认为，企业使用假发票最大的危害是偷税漏税导致税收秩序混乱，相对于守法经营照章纳税的企业，使用假发票偷漏税的企业税负下降，这不仅导致国家的税收流失，也造成了企业之间的不公平竞争，扰乱了市场经济秩序。

专家认为，假发票的“买方市场”不仅侵害国家利益，更伤及每一位守法公民的切身利益。

张中秀表示，政府机关事业单位使用假发票套取资金的行为扭曲了财政支出结构，将本应用于公共服务的资金转化为本部门、本单位甚至部分人的利益，套取出来的资金往往是单位小金库资金的重要来源，也是诱发腐败的重要因素。中央内部机关以及地方政府利用假发票，使得中央财政的拨款无法实现专款专用，使得国家宏观调控的目的得以落空，造成宏观调控的失灵。而由于假发票使得资金的实际使用和发票发生了分离，造成需要国家重点投放财力的地方没有得到足够的资金，国家希望限制资金投放的领域仍然分得大量资金，不利于经济转型的实现。

另外，假发票加重了社会诚信的缺失，不利用我国公民诚信水平的提高以及国家诚信体系的建立。

杜绝假发票:制度、技术手段并行

张斌表示，解决假发票问题要双管齐下，对生产、贩卖假发票的行为和购买使用假发票的行为都要加大打击力度，其中要着重解决购买使用假发票的问题，“没有了需求才能从根本上杜绝假发票。”

他认为，税务机关要进一步完善发票管理制度和办法，充分利用现代化征管手段、依托信息化加强对发票的管理。同时要加大对企业购买使用假发票偷漏税行为的处罚力度，将涉税违法行为纳入社会诚信系统，切实维护税法尊严，保护守法经营照章纳税企业的利益。

对政府机关事业单位而言，要加强预算编制的精细化、科学化水平，完善财政支出标准和项目资金的评审；同时财政部门和审计部门要加大对政府机关事业单位监督财政资金使用的监督管理，加大对违规违法行为查处的力度。

张中秀认为，中央政府应该适度放权，完善政府预算的编制，满足中央内部机关以及地方政府资金灵活性的需要，适度降低与发票的联系程度，改变以票顶账的制度设计。同时，加强资金使用的监管，完善中央内部机关以及地方政府的业绩考核制度，在保障资金专款专用的前提下，尽量调动中央内部机关以及地方政府的主观能动性，提高资金的适用效用。

另外，他认为，与虚假发票有关的刑罚在我国《刑法》第三章第六节危害税收征管罪中做出了详细的规定。现在的问题是在现有法律制度下，如何实现有法必依、违法必究。假发票的泛滥和违法成本较低有着密切的联系，要想杜绝这种现象必须加强打击力度。

事实上，2006年以来，公安部、国家税务总局多次联合开展了整治制售假发票和治理涉税违法信息专项行动，有效地遏制了发票犯罪蔓延势头。针对目前发票种类繁多、式样各异、规格不一、防伪措施各不相同，导致的“真伪难辨”、“发票违法行为问题突出”等问题，国家税务总局也在积极从技术手段上加以改进。2009年9月，国家税务总局印发了《全国普通发票简并票种统一式样工作实施方案》（以下称《实施方案》）的通知，准备积极推广、扩大机打票使用范围，推广税控收款机和使用开票软件同步实施，限制和压缩手工票使用范围，取消企业纳税人手工开具发票。

《实施方案》明确表示，从税源监控角度看，手工票占据比例较大，一是增加了税务机关发票管理难度，无法有效提高税源监控的质量和水平；二是使虚开发票有了生存空间，致使发票税源监控的作用受到削弱，税收流失难以控制。通过“简并发票种类，强化机打票使用，压缩手工发票，合理使用定额发票，解决信息采集”等手段，实现发票管理水平质的飞跃，是建立发票管理长效机制的必由之路。

《实施方案》要求各地结合本地实际，严格控制手工发票的开具限额和使用范围。手工发票的限额应严格控制在百元版和千元版；根据经济发展的形势，逐步缩小手工发票使用量或取消手工发票，有条件的地区可以不设置手工发票。并要求在发票背面印明本地区的防伪措施，以及识别和查询方式，以便于各地税务机关和纳税人查询识别。

据了解，自2011年1月1日起，全国统一使用新版发票，旧版发票全部停止使用。