救灾救济是国家和社会对依靠自身努力难以满足基本生存需求的公民给予的物质帮助和服务，是社会保障制度中最古老、最基础的组成部分，在缓解贫困、维护稳定、促进发展等方面发挥着重要作用。我国目前已经初步形成以城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、自然灾害生活救助制度、农村五保供养制度、残疾人救助、农村特困户救助制度以及其他社会救济等为基础的救灾救济体系框架。进一步完善我国救灾救济体系，既要坚持底线公平原则，明确政府保障底线公平的责任，保障人类尊严和个体生存权利；也要注重效率原则，注重社会控制与成本约束，与积极的就业政策相结合，避免走福利国家“福利病”的老路。按照本文上篇的定义，通常所说的对残疾人和孤儿等群体的福利实际上也是一种救助政策，此外，目前我国慈善事业最主要还是体现在救灾救济方面，因此，这方面的内容也都在此集中阐述。具体来讲，近期、中期和远期健全和完善救灾救济体系要做好的工作是：

近期（到2012年底）：完善四项政策。

（一）完善低保标准的动态调整和科学联动政策

近年来，通过不断提供低保标准，较好保障了困难群体的基本生活。但是，一些地方在调整低保标准时，随意性大，与其他相关社保待遇或工资政策衔接不够，甚至存在与其他地区简单攀比的问题。应抓紧制定比较规范的低保标准自动调整机制，这样既可避免因低保标准调整不到位而影响困难群体的基本生活，也可防止因低保标准提高幅度过大对促进就业等工作产生不利冲击。一般来讲，低保标准的调整可以有三种方案参照。方案一是绝对贫困方案，即只考虑食品消费指数的变化情况，这与我国各地普遍使用的市场菜篮法比较一致；方案二是基本生活方案，该方案不仅考虑食品消费，同时也将居住性消费（水电煤气取暖）考虑在内；方案三是相对贫困方案，即参照社会平均工资或城市家庭人均可支配收入增长的一定比例进行调整。三种方案不仅保障目标不同，对财政和享受待遇人数的影响差别也很大。我认为，方案一在保障困难群体基本生活方面的力度会有所欠缺，方案三对财政压力较大，对就业积极性的影响也较大。因此，根据食品消费和水电煤气取暖消费占家庭总收入的比例进行调整的方案二更适应我国低保制度，即：低保标准调整比例＝（食品价格指数×低保家庭的食品消费占低保标准的比例）＋（水电煤气价格指数×低保家庭的水电煤气占低保标准的比例）。当然，这一方法一定程度上取决于现有低保家庭的相关支出可测算并相对合理，需要有专业数据支撑。实际工作中还可参考国家统计局公布的贫困线指标，这一指标考虑了食物需求和其他必要的基本需求。

在建立低保标准动态调整机制的同时，还要切实落实低保补差发放要求，还原低保制度内涵，体现政策公平。目前，一些地区已经出现了低保补助标准基本达到甚至超过低保标准的现象，这很不正常，对低保边缘群体而言更不公平。因此，在具体实施低保政策时，一定要明确低保标准是自变量，而低保补助标准是因变量，应严格根据低保标准和低保对象的实际收入水平来计算低保补助标准，政府应通过合理确定低保标准来调控保障人数和保障水平，而不宜简单越过低保标准对低保补助标准直接进行调控。（二）完善低保基础管理政策

针对低保基础管理工作中仍然存在的不够规范、“人情保”和“关系保”等问题，应从以下几方面着手进一步完善低保管理政策：一是健全低保对象家庭档案，实行分类管理。对规范低保制度而言，这是非常重要的一项基础性工作，必须本着真实、完整、及时的原则，对低保对象家庭档案进行分类建档和信息化管理，所有的低保对象分为长期保障对象、相对稳定保障对象和不稳定保障对象三类，分别执行不同的管理政策。二是建立低保管理部门与就业、扶贫部门共享的信息平台，及时掌握低保对象的就业状况。对有劳动能力、身体健康、年龄在50岁以下的申请人及其家庭成员，应在受理低保申请前推荐其就业，如无正当理由2次拒不就业，申请不予受理。三是加大收入核实力度，对申请人家庭正规就业收入、非正规就业收入及补偿性收入等进行全面核定。四是实行“以奖代补”政策，调动有关部门做好低保工作的积极性及低保对象就业的积极性。第一，对低保管理工作规范的地区给予适当奖励。第二，对实现就业的低保家庭给予奖励，以提高其就业积极性。比如说，在2年的政策连续时限内，根据低保对象就业后月收入的多少，按照收入的10%左右给予补贴，或按就业家庭原实际享受低保额与就业补贴的差额，给予一定比例的奖励。第三，对成绩突出的社区低保工作人员进行奖励，调动其工作积极性。（三）完善自然灾害救助分级管理政策

目前，我国自然灾害救助工作中仍存在一些亟待解决的问题,主要是：现行特大自然灾害标准较为原则，政府间事权界定不够清晰合理，部分受灾地方过度依赖中央补助的现象依然存在，自然灾害救助分级管理体制没有得到较好落实；现行灾情评估制度缺乏科学的灾情核查手段和评估方法，各地核灾标准掌握宽严不一，一定程度上影响了资金分配的公平性和合理性；目前救灾救济项目多，涉及部门多，救助政策之间缺乏衔接，救助资金渠道比较分散，不利于提高资金的使用效益和加强资金的监管。因此，有必要进一步完善自然灾害救助工作分级管理政策，切实明确和细化中央政府和地方政府各自的职责。一是健全救灾工作分级管理，完善灾害等级划分标准和响应机制。现行自然灾害响应等级划分主要依据灾害死亡人口、转移安置人口或倒塌房屋的绝对数量，这一响应标准不能准确反映特大自然灾害对特定区域的影响程度。为进一步规范救灾分级管理工作，应进一步细化自然灾害认定标准体系，制定特大自然灾害应急响应工作规程。二是健全灾害损失评估制度，规范灾情统计上报工作。根据灾害发生规律和救灾工作需要，规范灾情核定办法，明确灾害发生、应急救助和恢复重建各个阶段灾情核定、统计的方法、内容和程序，逐步建立健全灾情评估体系；完善灾情统计上报信息管理系统，推广灾害信息员管理制度，逐步将灾情统计细化到县、乡、户。三是建立健全救灾资金分担机制，落实地方政府救灾主体责任。在合理划分中央和地方事权基础上，建立中央和地方自然灾害生活救助资金分级负担机制，明确中央和地方救灾责任，科学确定中央和地方自然灾害生活救助资金分担比例，调动地方政府救灾工作的积极性。时机成熟时，可考虑在地方政府自然灾害生活救助支出超过当地应负担部分的一定比例时，中央政府再按既定标准安排专项补助资金给予财力补助和奖励。四是有效整合各项救助政策措施，充分发挥资金使用效益。在受灾群众生活救助方面，做好农村低保制度与现行受灾群众救助以及其他农村困难群众生产生活扶持政策的衔接工作；在因灾倒损住房恢复重建方面，做好自然灾害生活救助和扶贫、移民搬迁、“农村安居工程”、农村危房改造以及农村贫困残疾人危房改造等政策间的衔接工作；在救灾管理部门方面，可考虑整合现有各级政府和有关部门救灾管理指挥机构，一并归口到各级政府应急办统一指挥。（四）完善对慈善机构和慈善捐助的税收优惠政策和财政补助政策

税收优惠政策对慈善事业发展有积极推动作用。美国一项关于税收减免和志愿捐款之间关系的研究发现，如果去除免税额，96%的巨额捐款者将大幅度削减其捐款数额。为促进我国慈善捐赠事业发展，一是出台统一完整的专门针对慈善事业和非营利组织的税收法律和规章制度，改变相关政策在各税种实体法中分散体现且不全面的状况。目前，我国涉及慈善事业的有《企业所得税法》、《公益事业捐赠法》、《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》、《扶贫、非营利性捐赠物质免进口税收暂行办法》等多个税收法规。应在此基础上出台一部完整的关于慈善事业发展的税收法规，以统一和明确相关政策。二是推动“普惠制”税收优惠政策的出台，改变对于慈善机构的免税政策仍然采取“特批”制度、仅仅列举名单上特许的部分公益组织的现状，逐步转变到规定某类机构可以统一享受捐赠者全免税前企业所得税和个人所得税的政策，为各类慈善机构营造一个公平的发展环境。三是进一步规范慈善捐赠的免税政策。现行税收政策对所得税税前捐赠扣除的操作性规定不很具体，在纳税期与捐赠扣除时间的问题上，企业所得税以年度为纳税期，个人所得税不同税目分别以日、月、年为纳税期，纳税人某日发生的捐赠能够在哪一个纳税期抵扣、对巨额捐赠能否跨纳税期抵扣等问题没有明确规定；对于同一纳税人有多个纳税地点情况下捐赠所得税税前扣除如何进行等问题没有规定；对可扣除捐赠使用的票证方面也没有统一规定。建议捐赠扣除应当在捐赠发生时间的纳税期内进行，以次、月为纳税期的应当在捐赠发生时间的年度内、以当年纳税所得额为基数计算可扣除数额，在年终进行汇算清缴；对一次捐赠数额巨大，达到或超过年应纳税所得额一定比率的允许加成扣除或延长扣除年限。此外，我国的免税程序相对比较繁琐，效率不高，捐赠人为得到免税付出的时间成本太高，应从便利捐赠人的角度出发适当简化免税程序。四是健全实物捐赠的价值认定办法。对进行实物捐赠的企业，要准确核定其所捐物品价值，既要防止估值偏低影响企业捐赠积极性，也要避免估值过高造成国家税收的流失。五是对符合条件的民间慈善组织给予必要的财政补贴，或实行重点项目民办公助的办法，推动民间慈善组织的发展壮大。对表现突出的民间慈善组织，还应通过表彰等方式给予精神鼓励。（未完待续）