（上接7月27日第四版）

中期（2013年—2020年）：实现两个整合、推进两项改革。

（一）将农村五保供养制度职能整合进其他相关社会保障制度，不再单独保留农村五保供养制度。

产生于传统赈灾救济之中的农村五保供养制度是依托农村集体经济形式，在上世纪五六十年代逐渐建立和发展起来的农村生活救助制度，其主要内容是对农村居民中的三无老年人、残疾人和未成年人实行“吃、穿、住、医、葬（其中，“葬”对未成年人来说是“教”）”五个方面的保障。城镇类似的“三无”人员主要通过福利机构供养。下一步，随着农村低保、新农合和农村医疗救助、农村住房保障等社会保障制度的不断完善，特别是中期以后新型农村社会养老保险制度建设的全面铺开，农村五保对象的基本保障需求可以通过以上制度得到满足，农村五保供养制度单独存在的必要性已不是很大，从促进社会救助体系的统一性和规范性的角度出发，应将农村五保供养制度职能整合进其他相关社会保障制度，不再单独保留。这绝不是要降低对五保对象的保障力度，而是为了进一步加强各项社会保障制度和各类保障群体之间的衔接，以及充分发挥专项保障制度的作用，更好地保障五保对象的基本生活。具体来讲：（1）农村五保对象的医疗问题可通过新农合和农村医疗救助制度解决，并在保障水平如报销范围、报销比例、报销门槛等方面给予必要照顾。（2）分散供养农村五保对象的住房问题可通过农村危房改造等住房保障制度解决，并给予必要倾斜。集中供养五保对象的住房问题可通过加大对农村敬老院、社会福利中心、社会福利院的新建和维修改造力度解决。（3）对农村五保对象中的老年人及残疾人的吃、穿等日常生活，可按照就高不就低的原则，由各地掌握是纳入农村低保制度还是新农保制度（就目前情况来看，由于中央规定的新农保基础养老金水平为55元，而2009年农村低保标准平均为101元，农村五保对象因没有收入可以全额享受平均101元的低保金，因此，在一些地区农村低保能够给五保对象提供比新农保更高的待遇水平）。（4）对生活自理能力受到较大影响的五保对象，可通过在养老保障体系建设部分中建议设立的困难老人护理服务专项资金给予支持，让其进入养老服务机构接受护理服务并减免相关费用。（5）对五保供养对象的保葬问题，可通过积极推行殡葬改革，对困难群众实施基本殡葬服务免费措施予以解决。（6）最后突出强调的一点是，要切实做好五保对象中孤儿的各项保障工作，依法切实健全未成年孤儿的监护制度，实施孤儿基本养育政策，大力推进孤儿大病医疗救助，因地制宜解决好孤儿住房问题，全面改善孤儿福利机构条件，努力落实孤儿教育保障制度，完善落实孤儿就业政策。通过完善相关政策，不仅使他们在基本生活方面得到有效保障，更要为他们的成长和发展尽可能创造好的条件。

（二）整合城乡低保资金，统筹城乡低保管理。

一是资金的整合。中央财政及地方各级财政安排的城市居民最低生活保障补助资金和农村居民最低生活保障补助资金整合为统一的居民最低生活保障补助资金，作为一笔专项资金统筹安排和使用。二是制度和管理的整合。在同一个县市，无论是城市困难群体还是农村（特别是近郊农村）困难群体，其面对的基本生活必需品价格水平并不存在很大差异，低保标准也不应有太大差异。与城镇居民相比，农民普遍拥有土地并可从中获取一定的收入，但应按照“桥归桥、路归路”的原则，在核定低保对象收入时将其计入并相应扣减低保补助水平，而不能借此降低农村低保标准。目前，有的县市城乡低保标准差距过大，但也有一些县市实现了城乡低保标准的统一，或建立了城乡两个低保标准联动的挂钩机制。为体现城乡公平性、降低制度管理成本，在中期，各县市应在逐步缩小城乡低保标准差距的基础上，尽可能将城市居民最低生活保障制度与农村居民最低生活保障制度逐步整合为统一的居民低保制度，同时根据困难家庭具体情况的不同予以分类施保，而不宜简单根据其是城市居民还是农村居民设定不同保障标准。

（三）大力推动巨灾保险制度改革，研究制定鼓励商业保险参与救灾的政策。

大力推进灾害保险特别是巨灾保险制度建设，一是要坚持政府引导、市场主办。要明确巨灾保险是具有政策性保险性质的商业保险，既要发挥政府在巨灾保险基金建立和管理中的引导作用，又要实行商业化、市场化运作。在巨灾保险建立初期，政府应在相关法律制度的制定、运作机制的安排、税收的减免、费率厘定的技术支持及相关监管、对巨灾保险的再保险机制等方面给予大力支持，制定出适合我国实际情况的巨灾保险相关政策。巨灾保险的具体运作要尽量市场化，有关具体经办业务应交由商业保险公司负责。二是完善巨灾保险的再保险机制甚至是针对超级巨灾的“再再保险”机制，以有效分散巨灾保险的风险。单独一家商业保险公司是无法抵御巨灾损失的，应完善再保险机制，建立巨灾再保险公司，承保巨灾保险的保险公司可以在收取保费后投保再保险，或者是联合起来组成巨灾共保体以共同承担巨灾风险。还可考虑由政府主导建立国家巨灾保险基金，在发生超级巨灾的情况下为再保险公司提供“再再保险”，进一步分散风险。基金部分由政府财政拨款，部分来自商业保险公司组成的巨灾共保体支付的再保险费，还可以通过发行政府公债、发行巨灾债券等资本市场的运作方式以及社会捐赠来扩充。在日本，地震灾害保险中，一次地震后所有财产保险公司的支付上限为5万亿日元，超出部分由政府、财险公司与地震再保险公司进行分担，分担比例分为三个等级，三级合计，政府承担约82.44%的风险，地震再保险公司承担约9.04%的风险，财险公司承担约8.53%的风险。三是要先行试点，逐步推进。巨灾保险制度设计比较复杂，可先进行试点，总结经验后再全面推广。比如，最初可先选择部分省市（如台风多发区、地震多发区）、从单个自然灾害项目(如台风、洪水或地震)入手、针对部分对象（比如先是房产等家庭财产）来推动巨灾保险工作，经验成熟后再推广到全国各地、各类自然重大灾害和各类财产损失。四是对家庭财产和企业财产制定不同的巨灾保险政策。对参加巨灾保险的家庭，政府应对其参保的保费给予一定补贴，同时明确其非营利性质，费率厘定不含利润，政府对巨灾保险的保费补贴可通过调整部分自然灾害生活救助资金的用途和补助标准实现。同时，要拉开保险赔偿标准与政府自然灾害生活救助补助标准的差距，增强人们参加巨灾保险的积极性。企业的巨灾保险原则上政府不给予补贴，而且要强制参加。这是因为公民个人承担巨灾风险的能力较低，需要政府提供支持，以保证社会的安定，而企业可以自负盈亏。五是税收优惠。对投保巨灾保险的，政府应对其保费给予所得税减免。日本对地震保费国税实行全额免税扣除，地税实行1/2金额免税扣除。

（四）改革对慈善组织的管理体制。

第一，要淡化慈善组织和慈善事业的行政色彩，推动民间公益组织逐步成为慈善事业的举办主体。我国很多慈善机构具有明显的官方色彩甚至基本行政化，捐赠活动大多具有明显的政府主导色彩。这不利于培养公民的自觉慈善意识和社会责任感。慈善事业要想真正健康发展，必须逐步从官办为主转向民办为主，实行自治管理，形成以民间公益组织举办慈善事业为主的格局。第二，取消现行法制中要求慈善机构必须有业务主管单位的规定，让慈善机构真正独立承担起自己的民事责任。第三，放宽对慈善组织成立的限制条件，如降低注册资金标准，允许慈善组织开展多元化投资运作等。第四，逐步实施和推广对慈善组织的资格认证和等级评定制度，尤其需要建立诚信记录档案和诚信评估制度。第五，强化登记管理机关和税务机关对慈善组织的监督管理，定期了解慈善组织的财务状况、公益活动开展情况、遵守财税法规情况和内部制度建设情况。第六，进一步研究制定规范慈善组织行为的法律法规，建立健全慈善组织适用的财务会计制度。

远期（2021年—2040年）：推进一项改革，健全一个体系，开征两个税种。

（一）本着从“消极福利”到“积极福利”的原则，推进低保制度改革，针对无劳动能力群体和有劳动能力群体分别实施不同的救助政策。

目前我国实行的低保政策没有根据有无劳动能力对不同性质的群体进行区分，不利于与促进就业政策做好衔接。在这方面，美国的社会救助制度要比欧洲国家的救助制度对我们更具有借鉴意义，特别是美国在上世纪90年代对社会救助政策进行改革后，社会救助和福利更加突出以就业为导向。美国社会救助的基本特征就是将有劳动能力的群体和无劳动能力的群体纳入不同的政策框架（前者是贫困家庭临时救助计划，简称TANF；后者是补充保障收入计划，简称SSI），且对有劳动能力群体的救助主要针对有未成年子女的家庭。我国也应适时改造低保制度，以家庭为单位进行审核，以个人为单位实施救助，对有劳动能力群体和无劳动能力群体分别实施不同的救助政策，使之成为专门针对老年人、重度残疾人和儿童等无劳动能力群体的基本生活救助制度。对贫困家庭中无劳动能力的老年人、重度残疾人和儿童，继续按照现行的政策规定给予救助，对贫困家庭中有劳动能力的成员，一是救助标准应有所下调，二是救助期限应明确界定，不能无限期享受，对不接受职业介绍的，也应取消低保资格，以鼓励其积极就业。

（二）健全残疾人无障碍服务体系。

进一步完善各类公共服务设施建设规划和加大投入，2030年前在全国范围内基本建立起比较健全的残疾人无障碍服务体系（大中城市应更早实现这一目标）。比如，各类公共活动场所都修建起完备的方便残疾人使用的坡道、扶手、盲道、盲人指路牌，在必要的地方都配备轮椅车、升降台等设施，公共交通工具都配备残疾人专用座位，确保残疾人在公共场所能得到工作人员和义工的服务等等。通过以上措施，为残疾人日常生活和参与社会活动提供尽可能多的方便，使其生活质量得到明显提高。

（三）开征遗产税、赠与税。

开征遗产税、赠与税，有利于推动高收入阶层捐赠的积极性，使富豪更愿意步入慈善之门，而非把积累的财富留给子孙后代。如果说对慈善组织和慈善捐赠的税收优惠是一种“疏”的政策，将社会资金疏向慈善事业，那么开征遗产税、赠与税则是一项“堵”的政策，适当“堵”住富豪后代继承遗产的空间。为确保遗产税、赠与税能够达到预期效果，要在中期抓紧建立个人资产档案管理和价值评估制度，并健全防止个人资产向境外转移的约束制度，在2030年之前出台遗产税和赠与税。