受访人：广东省财政厅党组书记、厅长刘昆

采访人：中国财经报总编辑姚中利博士

访谈地点：广州

题记：

元月下旬的南粤大地经历了一次寒潮的袭击，但这丝毫挡不住浓浓的“均等化暖流”。打开这份厚达120页的广东基本公共服务均等化规划，其中有庄严的政治社会承诺，有精深的经济学原理，有背后代表“真金白银”的财政数字，更有涉及老百姓未来10年柴米油盐、生老病死等方面一项项细致入微的指标。这一规划，对广东而言是再创体制机制新优势的号角，对全国而言则是，作为改革开放的排头兵，广东又一次走在全国前列带来的启迪和思考。

缓解老百姓眼前焦虑，“稳定”其未来预期

姚中利：自从党的十七大提出“必须注重实现基本公共服务均等化”以来，各地对此都高度重视，基本公共服务均等化也一直是热门话题。但在全国率先形成完整、操作性强的规划方案的，则是广东。作为落实科学发展观的具体体现，规划公布后受到社会各方面的普遍关注。我想可以归纳为4个方面，即政治家的关注、经济学家的关注、财政干部的关注、包括外来工在内的老百姓的关注。政治家即各级党政领导，他们会想这个方案能在多大程度上推动公平正义，经济学家会想，方案是不是可持续，能处理好公平和效率吗？财政干部会想，这需要多大的财力支持？包括外来工在内的老百姓会想，方案的实施意味着什么，自己能从中得到什么？

刘昆：看来你研究得很细很深，归纳也很全面，涉及到了我们研究基本公共服务均等化规划过程中的重要方面。

作为政治家，特别是中央提出科学发展观以后，老百姓的生存权和发展权问题受到更多关注。要解决这两大问题，政治家首先要做的就是遵照国家和社会的意志，促进社会的公平正义与社会和谐，应该说，这两个方面也正是我们编制实施基本公共服务均等化规划的基本出发点。

就经济学家关心的公平和效率问题来说，我认为，发展经济的关键是利用好效率这一工具。同时，公平和效率还是一对矛盾。随着市场经济的发展，必然会出现市场失灵，作为落实科学发展观、负责任的政府，必须要通过政府行为，也就是通过主要应由政府提供的基本公共服务均等化，对市场失灵进行修正和补偿。这时，侧重点在于公平。当然，同时也要兼顾效率，以免反过来影响经济社会发展。

姚中利：对你的这一观点我很有同感。有些人片面夸大了公平和效率之间的矛盾，两者其实是相互依存的。一个社会如果极端不公平的话，肯定也不会有效率。我注意到，广东的方案很好地兼顾了公平和效率，注重发挥效率和市场机制在解决基本公共服务均等化中的作用。

刘昆：主要是我们遵循了市场经济条件下的固有的内在规律。随着市场经济的发展，以前计划经济时期难以出现的市场失灵逐步显现和强化，发展到一定程度后，如果不对其进行弥补的话，甚至会导致整个市场机制的崩溃。因此，我们注意到了两者之间的辩证统一关系，并通过推进基本公共服务均等化，弥补市场失灵，这有助于效率长期持续的提升。

财政干部的担心可以理解，但是我认为，我们的基本公共服务均等化不仅基于广东的财力保障，更有人口迁移等方面的配套政策做支撑，是完全可以持续的。这一点我后面还会详谈。

最后是老百姓和外来工的关切。规划中设计的基本公共服务8个方面，包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、就业保障、医疗保障、住房保障等，实际上都涉及到老百姓的切身利益。虽然这8个方面并不能涵盖所有需要，但都属于最基本、最基础的部分，是社会所有群体共同享受的，也关系到人的全面长远发展。而且，我们的规划是面向广东省内的常住人口设计的，覆盖了外来工人口，只是外来工还需要通过设定的时间表，逐步享受到与户籍人口同等的基本公共服务。

通过将未来基本公共服务的框架和内容明晰化，一方面能够提高老百姓的预期，另一方面又可以将这种预期稳定甚至“固定”在一定的水平。实际上，社会和谐与公共服务的供需关系是否协调有关。由于人对福利的需求是无止境的，如果服务接受者的预期很高，而服务提供者的“能力”不足，必然会影响社会和谐乃至社会稳定。因此，如果我们按照以人为本的精神，一方面不断改善公共服务，一方面也让老百姓明白，自己在可预期的未来能够获得什么水平的公共服务，政府所提供的公共服务和老百姓的预期就会越来越接近，从而缓解社会矛盾，促进社会和谐。

这样，一方面缓解了老百姓对于未来的焦虑，一方面又稳定了其预期，还可以避免少数人对于未来公共服务的过高期望。可谓一箭双雕。

这是广东根据世界上一些高福利国家中出现的负面效应，主动出击，及早入手，制定和实施基本公共服务均等化的深层次考虑。

姚中利：你们这个观点很独到，考虑很深。经济学有一个预期学派就是讲这个问题。预期与当期行为有非常密切的关系，如果预期不好，当期行为就可能扭曲，甚至出现焦虑。发达国家的老百姓生活得比较从容、悠闲，普遍没有太多的焦虑，即使在金融危机的冲击下，社会也比较稳定，原因就是他们有比较全面可靠的社会福利保障，对未来没有太多后顾之忧。所以，通俗地说，实现基本公共服务均等化就是让老百姓不着急，生活得更从容一些。

刘昆：是的。不过，分析起来，我们目前社会上出现的某种焦虑情绪也是正常的，因为我们用了30年的时间走完了别人几百年走过的路程，人家靠时间逐渐消解了其中的焦虑情绪，我们却没有这个条件，所以引导预期就非常重要。通过引导老百姓对未来的预期，不仅可以缓解现在的焦虑，还有助于消解此前积累下来的矛盾，进而还能够通过“预支”未来，用于化解历史矛盾和现实焦虑，确实具有很大意义。

同时还要看到，加快推进基本公共服务均等化已经是广东经济社会发展转型的必由之路。

改革开放30多年来，广东在保持经济持续快速增长的同时，发展不平衡的问题越来越突出。主要是，城乡发展不平衡问题突出。2008年，广东城乡居民的收入水平差距扩大到3倍以上。区域发展不平衡的矛盾更是突出。繁华富庶的珠三角地区7市土地面积约占全省的16%，人口约占全省的40%，但占全省GDP的比重近80%，一般预算收入占全省市县级的比重则超过80%。居民收入分配差距过大。如果将全省城镇居民家庭收入分为7组,最高10%收入组与最低10%收入组人均可支配收入，2007年绝对差额接近48000元；农村居民最高20%收入组与最低20%收入组人均纯收入之比达5倍多。广东已经到了由不平衡发展向统筹兼顾协调发展转变的关键时期。

同时，广东由偏重外源型经济向内外源型经济协同发展的任务也非常艰巨。尽管近年来，广东在提高内源型经济比重方面取得显著成效，但内外源型经济协同发展的格局远未形成。如，广东外贸进出口和利用外资分别占全国的1/3和1/4，外贸依存度是全国平均水平的1倍以上，统筹利用好国际国内两个市场、两种资源迫在眉睫。

加快推进基本公共服务均等化则是推动广东转型的有力杠杆。

规划的落实具有财力和人口迁移等多重保障

姚中利：通过你的分析来看，这一规划确实体现了广东作为改革开放排头兵先行先试的勇气和智慧，其中蕴含着明确的政治社会目标。看了你们的方案，觉得你们集中了理论界和思想界近几年的成果，同时有具体的量化分析，如引入恩格尔系数等，请你介绍一下这方面的情况。

刘昆：我们在2008年5月就与中国（海南）改革发展研究院共同主办了由国内外著名学者参加的座谈会，围绕基本公共服务均等化进行了深入的理论研讨。之后，还多次征求了国内研究机构和学者的意见建议。

专家们认为，按照马斯洛的需求五阶段论，广东城乡居民的恩格尔系数均已降低到50%以下，发展权取代生存权成为最重要的议题，发展阶段面临重大转型。这些判断是我们编制规划的科学基础。

在编制过程中，我们对“基本公共服务”和“均等化”都作了严格界定。基本公共服务是保护个人最基本的生存权和发展权所必需的，其规定的是一定阶段应该覆盖的最小范围和边界，可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来加以界定。所谓基础性，是指那些对人的发展有着重要影响的公共服务，它们的缺失将严重影响人的全面发展；所谓广泛性，是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给；所谓迫切性，是指事关广大人民群众最直接、最现实、最迫切利益的公共服务；所谓可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。

基本公共服务均等化，是指在基本公共服务领域尽可能使公民享有同样的权利，享受的基本公共服务水平大致相当。因此，均等化并不等于绝对平均，而是在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下，保障所有公民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是“底线均等”。当然，随着经济社会发展，基本公共服务水平会不断提高，让老百姓得到越来越多的的实惠。

姚中利：基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准是很客观现实的界定，实际上回答了规划的可持续性和财力保障问题。

刘昆：是这样的。财政来自于经济，一定时期财政收入的总量是有限的，不是说总量越多越好，因为这里面有个效率问题。高税率自然会提高收入，但如果突破一定总量，国民经济负担过重，必然会影响经济总量，反过来影响财政收入。所以，财政收入在某个时期确实是一个变量。

不过我认为，在推进基本公共服务均等化过程中，财政投入问题可以放在次要位置考虑。为什么？因为我们实施的是基本公共服务均等化，“基本、均等”这两个概念很重要，意味着是在一定时期的一定财政总量范围内进行的，这样就使基本公共服务均等化的进程符合某一时期的经济社会发展需要。

姚中利：财政支出，尤其是像基本公共服务这样的民生支出是有一定刚性的，特别是欠发达地区，一旦经济出现较大幅度回落，财政收入跟不上，怎么办？

刘昆：据我们的测算，广东的经济和财政收入今后一个时期仍会保持较快增长，不会出现增幅大幅回落的情况。此外，如前所述，我们谈的是基本公共服务，对于其范围是有明确界定的，不能无限扩大或提高标准。否则这方面的财政支出比重太大，导致财政收入增长速度跟不上，肯定会出问题。同时，这也涉及到财政支出的构成问题。如果我们将基本公共服务均等化界定在科学合理的范围，即使财政收入的低速增长甚至零增长，也能够通过调整支出结构来减缓其对基本公共服务造成的影响。

根据我们目前确定的基本公共服务均等化范围和标准，按照全省口径测算，我们追溯以前年度进行了测算，2007年全省各市基本公共服务的支出比重为21.36%，2008年的比重为21.74%，2009年因财政收入增长趋暖，民生投入又加大，比重会有较大幅度提高，但也还达不到30%，财政支出结构调整还有空间，基本公共服务均等化支出不会受到影响。

更重要的是，我们在研究基本公共服务均等化的时候，除了通过发展经济增加财力并将部分增量优先用于这方面外，并不单单以财力作为基础，而是设计了两种制度和机制，使规划获得双重保障。

第一是人口迁移。基本公共服务均等化的对象是人，人口来自四面八方，人口迁移和人口构成的改变必然会改变均等化的版图。所以我们将人口迁移放在很重要的位置。第二是财力均衡的保障。

这是两项重要、相互独立又相互促进的制度安排。据我们测算，通过人口迁移可以达到80%的基本公共服务均等化目标。人口迁移包括两大块，一块是省外劳动力人口，通过逐步提高对他们的基本公共服务均等化水平，使其实现与本地人口基本公共服务水平的统一。另一块是广东省内人口。广东的区域发展除了差距很大外，还有一个特点，即欠发达的东、西、北地区面积大，人口也多，占全省的约60%，向省内发达地区转移是一个趋势。实际上，在开始实施基本公共服务均等化规划的2009年，财政就加大了对农民工的职业培训，提升劳动者的职业技能，不断增强对于流动人口的基本公共服务供给能力，加大相应的政策保障力度，并取得了一定效果。目前，在珠三角就业的本省劳动力数量不断增加，外来劳动力相对减少。

此外，我们还通过加快主体功能区建设，加快产业结构调整优化，以合理的产业布局带动人口的合理布局，以此推进基本公共服务均等化进程。主体功能区和基本公共服务均等化实际是一个问题的两个方面，一定要同时推进，两者都是落实科学发展观的重要制度保障，这些年我们一直在推动。从今年开始，省政府转发了由省财政厅研究提出的横向转移支付指导意见，在原先实行的纵向转移支付基础上，实行省内横向转移支付，逐步建立纵向与横向相结合的转移支付体系，横向转移支付以逐步实现基本公共服务均等化目标为主，吸收并将目前对口支援政策制度化，探索建立横向财政转移支付制度，明确责任，点对点支持，加大推进基本公共服务均等化的力度。

这样，在传统的财力保障和财力均衡与人口迁移的交互作用下，将形成一种加速效应，使得欠发达地区的人口加速减少，基本公共服务水平加速提升，全省的基本公共服务均等化进程加速进行。

值得指出的是，我们的基本公共服务均等化规划是从去年开始实施的，但是相关工作其实一直在推动之中，只不过没有明确的“名份”。2003年以来，以实施“十项民心工程”为载体,大力调整支出结构，在基本公共服务均等化方面的财政投入持续大幅增加。2003年-2008年，广东省各级财政民生投入7140亿元，占全省财政一般预算支出的比重从2003年的不到44%提高到2008年的近53%，增加了9个百分点以上。今后，仍将把财政收入增量向基本公共服务均等化倾斜。这也是我们对于规划充满信心的重要基础。

同时，在规划的实施上，我们也采取“先易后难”的思路，根据广东省情，优先重点推动城乡基本公共服务均等化的普遍覆盖，其后基本实现地区性基本公共服务均等化。

姚中利：从你的介绍和分析可以看出规划的科学性和可操作性，以及财政制度创新产生的放大效应，也使我们对于实现规划的前景更加充满信心。

为再创广东体制机制新优势增添新力量

姚中利：你刚才提到，基本公共服务均等化是落实科学发展观的重要制度保障，而科学发展观的实质是以人为本。我注意到，规划中提出，政府要“满足公民基本尊严（或体面）的需要”。这一观点很精彩、很重要，说明我们将基本公共服务均等化与以人为本紧密地联系起来了，而且使用了“尊严”、“体面”这样的词汇，充满了人性的光辉，回答了发展的终极目标是什么这样一个根本性的价值标准问题。

刘昆：推进基本公共服务均等化，是贯彻落实科学发展观以人为本核心价值理念的具体行动。而在人的需求理论当中，尊严或体面是人的一种更高需求。因此这一表述虽然“不像”传统的官方术语，与以人为本思想却是一致的。它要求，每个人都应获得相应的、基本和必要的保障条件。

姚中利：这也从一个侧面显示了广东思想解放的特点。我有时想，作为改革开放的排头兵，广东还用解放思想吗？其实，解放思想不一定非要颠覆一些东西，或者说打开思想就完了，而是要最终结成果实的。

刘昆：思想解放不是结果而是一个过程，对于经济社会发展一定要起到推动作用，并随着实践的发展，对于不适宜的东西不断加以修正。

姚中利：其实编制实施规划本身就是解放思想的产物，它作为弥补市场失灵的一种制度设计，体现了制度创新的价值，其中也包括很多具体的体制机制创新。

刘昆：是这样的。为了更好推进基本公共服务均等化，我们除了在财力保障方面履行好自身职能外，也在其他的配套措施上努力实现体制机制创新，如实施人口迁移、以创新公共服务体系为目标推进事业单位改革、建立基本公共服务多元化供给机制等。目前，我们还正在研究一个创新基本公共服务产品供给的方案。

在事业单位改革方面，将调整事业单位经费供养方式，变“以钱养人、养机构”为“以钱养事”，从制度上有效增强事业单位的约束性，从总体上降低基本公共服务成本，提高投入产出效率。使事业单位成为公共服务供给的主体。改革对事业单位的投入方式，建立对事业单位规范的业绩评估和激励约束机制，促使其降低成本，提高服务质量，保障公益性。同时，探索采取政府购买服务、合同委托、服务承包等多种方式支持事业单位发展。

在建立基本公共服务多元化供给机制方面，我们将在明确政府的公共服务供给中最终责任的前提下，通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。同时，探索基本公共服务供给的社会参与机制，通过制订基本公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目的投资。一方面，利用参股或控股等方式吸引社会资金，弥补财政投资能力的不足，另一方面，利用投资补助等方式支持民间投资。

我们还将放宽基本公共服务的准入限制，制定基本公共服务指导目录，按照鼓励类、限制类和禁止类，分类指导基本公共服务发展；基本公共服务环节引入竞争机制，不断提高服务质量和效率。

这些创新，将为再创广东体制机制新优势，发挥广东对全国的辐射带动作用和先行示范作用增添新的力量。

鸿篇巨制中民生情怀细致入微

姚中利：不难看出，120页的规划涉及经济、政治、社会等诸多方面，理论性政策性很强，可以说是鸿篇巨制。同时，规划中又涉及大量的、具体的共性指标和个性指标，体现了细致入微的民生关怀，它的编制实施一定是一个系统工程。

刘昆：2008年3月，广东省委书记汪洋同志作出编制全省基本公共服务均等化的重要批示。按照批示精神，省财政厅会同省有关部门着力开展了规划编制工作。省委、省政府对编制工作高度重视，汪洋书记、黄华华省长多次审稿并给予指导，分管的黄龙云常务副省长两次主持召开座谈会，专题研究规划文本修改完善工作。

编制规划过程主要分为理论研究、调查研究、分专题研究、规划起草和修改完善等5个阶段。而方案的最终形成可以说是举省财政厅全厅之力完成的。我们组成了由厅主要领导负责的工作领导小组，并邀请省内外知名的研究机构和著名专家参与研究。

在调研阶段，由厅主要领导带队，分为16个子课题，到各市县做了大量调研，并多次征求他们的意见和建议。省有关部门也给予了大力支持。特别是，在制定基本公共服务均等化绩效考评体系的过程中，省有关部门支持很大，很多指标都是他们研究和提供的，如森林覆盖率和环境保护指标等。

文本基本形成后，又多次、反复征求了省相关部门和各地的意见建议。2009年6月和10月，省政府常务会议和省委常委会议原则通过了《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009年-2020年）》，并根据省政府常务会议和省委常委会议及参会各有关部门的修改意见，对文本进行最后的修改完善，于2009年12月以省政府名义印发。

目前，广东上下正围绕规划展开深入、热烈的宣传和讨论，这对于我们落实好规划带来了更强的信心。

(刘国旺 颜晓岩 整理)