在我国工业化、城镇化过程中，大量的农村劳动力转向了城镇非农产业。在这一过程中，农村转入城镇的劳动力（即农民工）具有跨区域大尺度迁移的特点，且相当一部分进入了特大城市和大城市。由此导致了农民工夫妻长期分居、母子长期分离，农民工生活在城市却难以融入城市等一系列重大社会问题。这种状况如果任其继续下去，后果将不堪设想。要从根本上解决这一问题，必须对农村劳动力转移目的地空间结构进行战略性调整，必须高度重视县城的发展，从“十二五”时期起应把县城作为吸纳农村劳动力和人口转移的重要载体，并予以重点发展和建设。

目前分布在直辖市、自治区首府和省会城市的2000多万农民工不能融入城市，潜伏着重大的社会隐患

因为就业的缘故，2000多万农民工来到了称得上大都市的31个省会城市，如果按平均每2个劳动力携带1个家属进行估算，在省会城市的农民工及家属总数达3000万人。这些农民工的绝大多数在省会城市谋生但难以安居。仅是住房支出一项，就足以将他们拒之城外。众所周知，省会城市的房价，低则一平方米五、六千元，高则一平米上万元，这对年均收入只有2万—3万元的农民工来说，是难以承受的，他们不能奢望拥有一套属于自己的住房。因此，这些农民工几乎不约而同地选择了在城乡结合部租房住下，在此形成了一个农民工社会。城乡结合部如此规模庞大的农民工群体，无论是对省会城市的形象，还是对城市管理都带来了严峻挑战。在高度重视民生的今天，即使当地政府采取特别措施将这些农民工的住房问题妥善解决了，这些绝大部分在初中文化程度以下的农民工也是难以融入城市社会的。据抽样调查，在农民工中未读过书的占4.44%，小学文化的占22.47%，初中文化的占50.74%，高中文化的占22.0%，平均受教育年数为8.59年。因此，对绝大多数农民工来说，要想真正融入大中城市之中，成为真正的市民，是非常困难的。更为严重的是，省会城市离农民工的老家，大多数在数百公里甚至上千公里之外，他们的配偶及子女仍在农村，由此导致了众多的破裂家庭和数以千万计的“留守儿童”，这些“留守儿童”有相当一部分辍学了，甚至走上犯罪道路。由此可见，农民工这种跨大尺度区域远离家乡外出打工带来的社会隐患，如何估量都不为过分。时间越往后看，问题会变得越严峻。因此，国家必须尽早采取有力措施，向农村转移劳动力就近提供就业机会，以尽量减少农民工长途跋涉就业谋生的数量，从而逐步化解社会隐患与危机。建议在今后5年—10年，使农民工在省会城市就业的比重由目前的20%，下降到5%左右。

在直辖市、自治区首府和省会城市之外的地级以上城市的2320万农民工，部分能够融入城市，但也有相当部分则不能

我国的地级城市有将近260个，其中市辖区人口在100万以上的城市有将近100个。这些人口过百万的地级城市，如大连、青岛、宁波、厦门、深圳等，与省会城市在城市规模、发展水平等方面比较接近，生活成本也普遍较高，对人口的文化素质也要求较高，农民工只是在这里就业谋生，同样难以融入其中。因此，对在这类城市的农民工，国家也应采取措施引导他们逐步转移到其他更适合的地方去就业和居住。还有约160个地级市大多是由原来的地区改过来的，由于作为地级市建设的时间不长，加之大多处于工业化和城镇化的初期阶段，城市规模不太大，城市经济不太发达，生活成本不太高，农民工较容易融入。因此，国家应继续鼓励和支持农民工在此类城市就业和定居。对上述两类地级市合起来看，农民工就业和定居的比重应适当下降，今后5—10年，使其比重要由目前的22.1%，下降到15%左右。

我们预计县城以外的建制镇吸纳的农民工将呈下降趋势

从目前情况看，建制镇吸纳的农民工将近3000万人，占总量的28%左右。从区域分布看，建制镇吸纳的农民工基本都位于改革开放后工业化、城镇化高速发展的东部沿海省份，主要集中在广东、福建、浙江、江苏、山东等。这种格局的形成，是与我国改革开放之初日用工业品异常短缺密不可分的，是与国际劳动密集型产品生产能力率先向我国沿海地区转移相伴随的，同时也是在一定程度上牺牲宝贵的耕地资源和生态环境为代价的。这种过于分散布局的工业化和城镇化，是在特定历史条件下出现的，历史上有其积极意义，但其负面影响也日渐显露出来。在此次国际金融危机中，东部一些省份一批中小企业纷纷倒闭，使得相当多的建制镇农民工大量外流，工业厂房大量闲置，土地利用方向面临重新调整的压力，在某种程度上也暴露了建制镇工业的某些弊端。因此我们预计，在东部沿海省份的建制镇吸纳的农民工将会呈下降趋势。

在中西部地区的绝大多数建制镇，虽进入“门槛”低，但就业机会很少，基础设施水平低下，服务功能严重不足，对农村劳动力和人口没有什么吸引力。

有资料显示，全国小城镇只有38%有自来水，人均道路面积只有16.54平方米，平均每个建制镇只有5个公共厕所。并且，除广东、福建、浙江、江苏、山东等地的小城镇有一定的就业机会外，绝大多数的小城镇长期以来基本没有增加多少就业机会。正因为这个原因，我国有相当多的小城镇长期以来非农人口规模是比较稳定的，没有什么增加。因此，今后不能指望中西部的建制镇在吸纳农村劳动力和人口转移方面发挥太大的作用。将东部沿海地区建制镇与中西部地区建制镇综合起来看，我们预计建制镇吸纳的农民工将呈大幅下降趋势，初步估计在未来5年—10年将由目前28%的份额下降至15%甚至更低。

县城既贴近农村，同时又可让进城农民基本享受到与大中城市居民接近的现代文明生活

县城是一个县的政治、经济、文化中心，它既是城镇，同时又保留了非常浓厚的农村习俗。与大中城市相比，县城在吸纳农村劳动力和人口转移方面有如下几方面的优势：一是县城的文化氛围与农民接近，进城农民能够很快融入进去；二是县城的生活成本相对较低，如住房价格除个别外多数在每平方米1000元以下，农民工是能够承受的；三是全国约2000个县城，具有点多、面广、与广大农村联系便捷的优势；四是在县城的农民工，即使一时半会不能将家属带到一起生活，经常回乡与家人团聚也是极为方便的，这样可大大减少破裂家庭和“留守儿童”的数量，从而避免对社会造成巨大冲击。与建制镇相比，县城有较好的城镇和社会设施，上学、就医条件也相对较好，基本上形成了城市生活的氛围，因此自从秦朝建立郡县以来，县城就是农村居民最直接最容易感受和体会城镇生活的地方。总体上看，县城相对比较稳定，长的经历了数千年，多数都在数百年以上。在漫长的历史长河中，县城各方面的条件在不断完善。

随着国家财力的不断增强，近10多年来国家在交通、通讯、广播电视、教育、卫生、文化等方面对县城投入了大量资金，县城的城镇设施和社会设施有了大幅度的改善，县城的居民基本上可以享受到与大中城市居民接近的现代文明生活。正是因为县城在吸纳农村劳动力和人口转移方面的诸多优点，在工业化加快推进的近10多年中，县城人口迅速增加，多数县城平均每年要增加1—2万人。如湖南耒阳市市区人口在2000年还不足15万人，目前已超过了30万人，占了全市总人口的1/4。我们认为，在我国今后城镇化推进过程中，应把县城吸纳农村劳动力和人口转移的优势和潜力充分挖掘出来，把不适宜在省会城市、部分地级城市和建制镇的农民工都逐步引导和转移到县城来，使其农民工份额由目前的30%提高到2020年的65%。

需要指出的是，要让县城在吸纳农村劳动力和人口转移方面发挥更大作用和承担更多的责任，必须集中力量解决好两个突出的制约因素：一是大幅度增强县城城镇基础设施和社会设施的供给能力，二是加快壮大县城非农就业的吸纳能力。否则，我国农村劳动力和人口转移目的地结构的战略性调整必将成为一句空话。(作者单位：发改委宏观经济研究院)