乡镇债务面广量大

　　1.乡镇财政赤字逐年扩大。例如：云南省2000年的乡镇账面赤字为4.8亿元，比1999年增加近1亿元，增长20％；比1998年增加2.8亿元，增长58％。靠上级补助的乡镇占全省乡镇总数的80.4％。湖南省的永洲、娄底、郴洲三市所辖乡镇共525个，截止到1999年底，存在赤字及负债的乡镇522个，占乡镇总数的99.4％，赤字总额为3.29亿元，负债总额为11.29亿元，每个乡镇平均赤字及负债270万元。吉林、青海乃至哈尔滨市情况也普遍类似。

　　2.乡镇财政赤字隐性化。财政隐性赤字主要是为保平衡已列未决的挂账部分，即通过空转收入、挂摊支出和应付不付等手段转给以后年度的收支缺口。对于隐性赤字问题，各地方政府十分敏感，为保政绩不愿公开。但一些可得到的调查资料显示，乡镇隐性赤字比账面赤字要大得多，主要表现在拖欠职工工资、对个人或单位应付未付款，及巨额的乡镇债务。例如，吉林省2000年全省乡镇财政明确体现滚存赤字、收支不平衡的只占20％，赤字额1亿元。而在近80％的乡镇财政决算平衡甚至结余的背后，都不同程度存在剔支挂账等隐性赤字。某镇在一年多的时间里，仅用于支付工资的借款就达25万元。哈尔滨市所辖194个乡镇中，拖欠职工工资的占79.8％，其中拖欠超百万元的乡镇有21个，最多的达352万元。财政的隐性赤字导致乡镇负债急剧增加和资金周转不畅，并加大了财政的运行风险。

　　3.乡镇负债面广、量大。据统计，全国乡镇净债务额（债务—债权），乡本级为1770亿元，乡平均为400万元；村级1483亿元，平均为20万元。吉林省约80％的乡镇债务缠身；湖南省在所调查的522个乡镇中99％的是负债乡镇；哈尔滨市所辖乡镇财政负债3.4亿，乡均负债140万元，负债面达100％。调查显示，往往越是经济基础薄弱的乡镇，负债比重和负债额越大，加上负债派生的利息，负债比重日益加大，偿债更加困难。

　　目前乡镇弥补财政赤字的资金来源主要依靠：一是向上级财政借入周转金和上级财政的资金调度；二是向银行贷款；三是向企业和个人借款和抬款（即高利借贷）；四是挤占公用经费。还有一部分根本无来源，采取挂账欠付等办法。

　　乡财不能承受之重

　　调查显示，乡镇财政不同程度地承受着“两个转移”：一是县级赤字向乡镇赤字转移；二是账面赤字向隐性赤字转移。造成这种现象的原因：

　　1.有部分省（如云南、青海等）对县级财政实行“以奖带补”政策，对减少县级财政赤字发挥了一定作用。但为了得到奖励，有些县财政谎报增收，将赤字向乡镇财政转移，使乡镇财政赤字进一步扩大。

　　2.为突出政绩，掩盖矛盾，往往采取剔支挂账等手段，将账面赤字转向隐性赤字，许多乡镇反映出来的平衡或账面赤字数水份较大。

　　另外，从对江苏省镇江、盐城和南京市所辖乡镇的调查情况看，农村税费改革后，乡镇财力情况发生了明显的变化。随乡镇农业税收任务的调增，预算内可用财力普遍增加，但由于取消了其他收费，乡镇总财力不同程度减少。例如：盐城市改革前，乡村两级财政全口径收入为12.55亿元；改革后，全市乡村两级收入为7.88亿元（其中：农业税、特产税及附加收入等为6.31亿元，中央、省财政转移支付1.56亿元），比改革前收入减少4.67亿元（其中：乡级减少1.82亿元，村级减少2.84亿元）。南京市乡镇总财力因税费改革减少近1个亿。由于乡镇政府不可能再通过收取其他费金来解决财政支出需要，造成乡镇财政缺口加大。特别是以前困难的乡镇，现更加步履艰难。

　　乡财状况恶化的后患

　　1.乡镇财政职能弱化。由于财政困难，一些乡镇政府无财行政，政府职能机构运转受阻，政府所应承担的社会基本保障职能和公共职能无法实现。例如，青海省海南州共和县、贵德县的乡镇政府职工，人均年公用经费只有150元，有的乡连办公用电话费都交不起，有的乡镇政府机构长期处于瘫痪状态。

　　2.制约乡镇和农村经济发展。为保工资发放和必须开支的款项，在财力困难情况下，乡镇财政只能拆东墙补西墙，挤占专款，或拖欠工程款项，甚至向农民乱摊派、乱集资。导致农业等基础设施投入不足，影响工程进度和质量，破坏农民生产积极性。如此循环，不断形成新的赤字和债务，将严重影响乡镇农村的经济建设和发展。

　　3.乡镇政权不稳，社会不稳定因素增加。乡镇财政赤字和负债危及财政基础乃至乡镇政权的稳定。乡镇政府在赤字和债务的重压下，将全部精力放在了“抓收入”、跑借贷应付“吃饭”及债务官司上，无力顾及乡镇其他日常工作和经济事业的发展。这种状况继续下去，会拖垮乡村集体经济组织，加重农民负担，危及财政基础，有损党群、干群关系，影响党和政府的威信和乡镇政权的巩固。

　　4.乡镇财政状况的恶化将阻碍今后农村税费改革的顺利实施。减轻农民负担是农村税费改革的题中之义。然而在乡镇及村级财政赤字扩大、负债累累的状况下，农村税费改革实施的操作余地和效果将大打折扣。其一，税费改革后，收费取消，乡镇可用总财力减少，乡镇财政累积形成的大量赤字、政府债务更无法消化、偿还，而乡镇政府仍面临大量支出的压力，很快将迫使乡镇政府为维持运转变相向农民伸手；其二，在政府负债中，有一部分是向农民个人借款（如打白条等），这部分债务不解决好，农民将“以债抵税”，使农业税的正常征收受到影响。