财政支出监督滞后

　　我国在改革开放之后，通过努力推进税收的改革与税制建设，财政收入方面“正税”渠道的监督有所加强，已经越来越广泛地覆盖或涉及有纳税义务的经济活动实体；90年代中期之后清理整顿预算外资金，又通过“专户存储”等形式加强了非税收入的监督。总体说，虽然仍有许多不尽人意的地方，但毕竟已呈现了较明显的强化收入监督的趋势。然而，税收等形式的财政收入筹集到政府手中以后，如何合理使用，及财政支出方面如何加强监督管理，相比之下往往明显滞后于收入的监督管理。特别是在市场经济大潮冲击之下，权钱交易的腐败之风滋长抬头，一向分散在各单位、由少数管理人员分散进行的政府采购活动中，暗中的“名堂”有愈演愈烈之势，许多场合回扣已成为公开的秘密，厂商一方可以从政府支出的权力掌握者那里拿到慷国家之慨的优惠待遇，政府工作人员一方凭借手中权力可以从厂商那里私下获取好处：这时牺牲的便只是国家利益和公众利益，而财政监督对这些分散进行的采购支出活动，往往鞭长莫及，难以实行有效的管束。

　　制度建设是根本

　　为解决支出监管方面的问题，除了要加强反腐倡廉的思想教育，更为根本的是制度建设，即合理的监督约束机制的塑造。因此，在财政改革深化过程中，有识之士便不约而同地把目光投向政府采购制度的改革之上，近年各地纷纷研究、试点、执行集中采购，逐步扩大招标投标形式的政府采购范围。国务院、财政部和有关方面领导十分重视这项改革，在财政部推出《政府采购管理暂行办法》后，全国人大又加紧进行和完成了《政府采购法》的立法工作。我国最终要制定出政府采购的系列法规，形成一个法律体系。

　　政府采购制度改革关乎其对财政监督的强化作用，有必要在方案的设计上和实施过程中进行动态完善。实际生活中颇为流行的所谓“实行政府采购”之说，只是一种约定俗成的简略称呼，严格的表述应当是“实行和深化政府采购制度改革”。我国与其他国家一样，政府采购一向在财政支出中安排、实行。按照理论上最简单的分类，政府支出中除了转移支付类的支出（如对贫困人口的救济支出，对欠发达地区的资金补助支出等），都是对于物品与劳务的采购支出。所以，有国家财政，有政府收支，就有政府采购。

　　集中招标鼓励竞争

　　问题的关键在于，我国过去一向实行的支出管理方式，是把大量的政府采购放到各部门、各单位分散进行，由此而造成资金使用效益低下的问题，甚至弊病丛生，也不利于顺应社会主义市场经济体制的要求，提高政府的调控管理水平。过去我们虽然意识到把财政的钱拨到各个预算单位之后，还要“跟踪问效”，但面对各个层级成千上万个预算单位，千百万次的采购交易行为，追踪问效谈何容易？管理成本太高，监督便难以落实。

　　因此，所谓政府采购制度改革，就是要找到一种低成本、高效率、能使监督落到实处的政府采购方式或机制，并把它制度化、规范化。这种方式或机制的最主要内容，就是在市场经济国家已经过多年探索与发展，能够拿来为我们所借鉴和结合国情加以运用的，以集中招标采购为代表的政府采购方式。虽然在具体的政府采购工作中，要涉及大量的技术性内容，除了公开的招标采购方式之外，还应有选择性招标采购、限制性招标采购以及询价采购、竞争性谈判采购、单一来源采购等，也不排除小额、零星的分散直接采购，以适应不同的具体情况。但最主要的、最具制度变革意义的、最应着力发展的，是最能体现公开、公正、公平和使采购“物美价廉”原则的招标式集中采购——尤其是公开招标采购。凡是能运用集中采购方式的，就不用分散采购方式；凡是能运用招标方式的，就不用非招标方式。

　　集中招标式的政府采购的基本特点，是把政府各预算单位所需购买的物品与劳务归拢在一起，通过市场竞争机制来取得。公开招标即政府有关管理机构对全社会公开发布采购信息，按照规范的程序组织投标、开标、评标，最终促成那些最具竞争力和综合评价分值最高的厂商向政府“薄利多销”；财政部门经国库向最终中标的供货商直接付款，使用物品和劳务的单位则直接得到所需物品与劳务，不再分散地获得相应拨款去分散采购。这样一来，整个过程自然而然地在公平竞争规范下和透明的程序中形成了厂商与政府工作人员之间、厂商之间以及政府工作人员之间的相互监督，政府采购的成本和财政监督的成本都可以趋向于最低值，而采购的结果则是使资金使用效益趋向于最高值。这其中，信息发布的广泛性、评标委员会的合理组成与运作，申诉仲裁程序的合理设置等等，都是十分关键的内容，也需要在技术上加以组织和健全，但都不会构成技术性的难题。总而言之，以集中招标采购为代表的面向市场、鼓励竞争、规则透明的政府采购，可以有效地使政府支出所实行的资源配置与市场机制兼容与结合，对公共物品的供给过程注入了健康的竞争因素，促成“少花钱多办事”；同时也对这一过程注入了抵御腐败行径的制度性防腐剂，使监督内生地融合于政府采购的各个操作环节；还可以规范地结合政府采购实施政府必要的政策性调控。这也就带来了政府采购支出管理水平的大大提高和政府支出目标较完满的实现。

　　现实生活中，为数众多的政府采购，都是可以考虑纳入以招标为代表形式的竞争性集中采购渠道的。当然在我国，这无疑需要一个探索、磨合、推广、完善的过程，但这一前景是十分广阔的，也是不可回避的，它是社会主义市场经济新体制的客观要求，也是财政监督在新时期的客观要求。一言以蔽之，政府采购改革对财政监督的强化作用，主要来自制度创新，依靠基于市场竞争、体现规范公共选择的公开、透明、有效率、有约束力的机制和制度安排。