在此背景下,国内学术界已开始对中国推进形成主体功能区的财税政策各述已见。有专家通过分析中国现行财政转移支付制度的现状和不足，提出了完善财政转移支付制度的具体建议；也有专家提出推进形成主体功能区的财政政策，要以公共服务均等化为核心目标，以完善资源环境政策体系为辅助目标，去设计财税政策工具框架体系；还有专家提出了区别优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域的财政政策中长期目标设想。这些见解和主张观点具有新意，使我们深受启发。本文在对政府财税政策推动主体功能区协调发展进行理论分析的基础上，试图较为全面而系统地提出我国主体功能区协调发展的财税政策总体思路、政策机制和配套设计。

　　一、政府财税政策推动主体功能区协调发展的理论分析

　　区域经济协调发展是世界各国经济发展中永恒的主题，与之相伴随的“硬币的另一面”则是地区差异这一世界各国普遍存在的问题。控制区域差异扩大、实现区域协调发展的困难主要集中在市场与政府两者之间关系的正确处理上。一般来说,在经济发展初期,生产技术差异不大,市场机制的作用有限,区域差距并不显著扩大。当经济进入快速发展时期，市场机制的作用使要素数量和质量的差别及其放大效应凸显，政府又多是选择促进发展的战略，差距的扩大难以避免。当经济发展步入高水平平台，要素流动的屏障基本消除，市场机制的完善和补充又可以减弱其负面作用，前一发展阶段所造成的区域差距扩大导致的社会问题这时又已引起政府的重视，政府也积累起相当的财力致力与区域协调发展，于是区域差距可能缩小。上述综合作用的结果在直角度标系上会表现为地区差异从扩大到缩小演变的一条“倒U曲线”。世界各国区域经济发展的历程和经验表明，在区域差异扩大和弥合的过程中，市场机制和政府政策都在发挥着重要作用。市场机制作用下的要素流动，既可以扩大差异，也可以缩小差距，但主要体现为使要素向直接效益最高的区位流动而扩大差距，单纯通过市场机制实现区域协调发展，通常是不可能的。政府政策的作用在于根据市场机制的作用情况，适时弥补市场的缺陷，实现市场机制与政府调节的有机结合和相互补充。如果政策选择正确，能够实现与市场机制的互补和互动，可促进区域协调发展；反之，也可能导致区域发展差异的扩大。由此可见，区域协调发展的机制实际上就是在市场机制作用基础上政府政策的选择性调节机制。

　　以亚当·斯密为代表的古典经济学基于统一的开放市场和边际报酬递减的假设，对市场经济持乐观态度，认为在市场机制的驱动下，生产要素自由流动会使区域间要素价格趋于一致，从而使区域间的差距自动消缩。新古典经济学则认为在市场经济及“二元经济”条件下，区域经济（增长）发展必然伴随着发达地区与欠发达地区的非均衡（增长）发展，市场机制并不能使区域间的差距自动消失。

　　1974年诺贝尔经济学奖得主冈纳·缪尔达尔认为，发展中国家在发展过程中，因各地区的自然及外部影响要素不同，就会出现地区间的不平衡，这种不平衡，这种不平衡在“循环累积因果关系”的作用下不断加强，使得较先进的地区进一步发展，而落后的地区更加落后。这是由于发达地区要素生产率高，价格高，不发达地区的生产要素就流向发达地区，而对生产要素（特别是对劳动力）的吸收是有选择性的，这样、经济发展的过程实际上是落后地区高质量的生产要素不断流失并向发达地区聚集的过程。这被其称为“倒流效应”。随着贫穷引起要素“倒流”，贫困地区就更贫困，而更贫困地区就更“倒流”如此反复“循环累积”，使发达地区与不发达地区的发展差距越拉越大。据此，缪尔达尔主张当某些先起步的地区积累起发展的优势时，应采取非均衡发展战略，通过各种政策倾斜，优先发展这些地区，求的高的投资效率和较快的发展，但地区间差距不能太大，必须由政府制定相应的政策和措施，刺激和帮助落后地区快速发展，以避免“循环累积因果关系”的影响，防止两极分化。

　　新经济地理理论认为，经济要素的自由流动及流动方向并非象新古典增长理论所假设的那样，仅受由稀缺性所决定的价格影响，除此之外，还受制度性障碍以及其他因素的影响。如劳动力的流向除受工资待遇影响外，还受制度、文化差异、就业信息成本和社会环境等因素影响；资本也非总是从剩余地流向稀缺地，其流向会受到产业聚集和外部性所形成的递增收益效应的影响。因此，要素的自由流动并不会自动纠正区域发展趋势，亦既不能自动纠正区域间发展的差距。政府的政策和制度会影响要素流动方向，不同的区域政策和制度，会导致区域的不同发展。因此，大国要使区域经济协调发展，制定适当的区域政策并使之法律化以保障其实施就尤为重要。

　　新制度学派将制度要素引入到区域经济分析之中，认为政府干预是导致空间转移的主要力量，政府可以选定应当支持的部门，并由这些部门的分布来影响区域经济的空间结构，提高地区经济竞争力，改善地区贸易结构。为此，国家应通过财政政策进行转移支付，帮助落后地区发展，缩小地区差距。

　　总而言之，除古典学派自由放任主义的主张之外，各类见仁见智的学术见解，一般都不否认政府调节区域差距、协调区域发展的必要性。而区域财税政策便是政府为满足社会公共需要而对一部分社会产品进行集中分配所采取的宏观调控措施，作为一种与投资消费和就业有关的信号，通过影响经济主体的行为，最终引导资源、要素和产品在区域之间重新调整，以缩小由于资源禀赋、历史原因及市场机制自发作用而形成的地区经济差距。因此，区域财税政策对于区域经济的干预不是取代市场，而是在市场调节的基础上，针对市场机制在区域经济发展中的失灵领域进行调节和引导，是旨在发挥政府和市场两种手段的长处，保持发达地区经济持续增长、促进落后地区经济发展、实现区域经济协调的重要工具。有效的区域政策要求仔细地设计和实施各种协调政策，主要包括行政管辖区域内的协调和行政管辖区域间的协调。每个层次的组织都需要将其不同的政策与其他层次的组织实施的政策相适应。有效地协调区域政策与非区域政策，意味着必须明确地考虑各种政策变化对区域经济的影响，以决定哪种政策变化是最值得优先安排的。比如，减税可以刺激对商品和服务需求的增加，但一种类型减税可能比另一种类型的减税给欠发达区域带来更有利的影响，如其他方面一样，越有利于落后地区的减税就越适合。财政政策除了能够影响经济中的需求水平从而影响区域状况，还可通过对商品和服务采购的差别化的财政政策方式来实现区域目标。

　　我国主体功能区划是引导和约束中国未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局、产业群体发展的总体方案，将对中国规划空间开发秩序、优化空间结构产生长远、重大的实质性的影响。在空间的层面上做好公平与效率、开发与保护的文章，是实现区域协调发展的一种新思路。主体功能区必然会使未来的空间结构两极化，相应地，空间管制方式也就会形成“让发展（经济）”和不让发展（经济）”两种取向，这就在空间层次上的公平和效率的处理上升到新的境界：鼓励优化开发区域和重点开发区域加快发展，同时限制和禁止某些区域发展，两者都是在空间结构上体现全局、整体的效率。显然，在这样的空间结构和秩序中，统筹区域协调发展的目标就决不是区域间的产业均衡发展，而是要鲜明地转为在各地区贯彻不同功能取向的框架下，实现基本公共服务水平的均等化。因此，政府制定和实施主体功能区政策的目的，就是纠正历史原因和市场机制造成的国民经济空间结构的某些缺陷，以达到经济增长和区域经济均衡发展两个相互关联的总目标。主体功能区财税政策包含着政府的政策导向和战略意图，能从指导资源宏观配置、产业空间布局的实施、区域经济格局的形成等多发面发挥作用。矫正经济活动中企业和个人的不合理行为，以提高整个社会的效益水平，同时又要维护不同区域间必要的公平性。

　　二、推动我国主体功能区协调发展的财税政策总体框架

　　（一）我国主体功能区财税政策目标定位

　　财政是“以政控财，以财行政”的分配体系，区域财税政策追求的目标，应以国家区域政策所要实现的目标为准。政策目标涉及客观和主观两大方面因素。一方面，确立区域政策目标要以社会的事实或客观条件为出发点和依据；另一方面，区域政策作为政府对区域政治经济生活的干预措施或解决问题的手段，政策目标应该是什么（即要达到何种理想状态）关键取决于全社会及社会成员个人的价值判断或价值观。在决策中，需要把某种现实的状况与理想的境界（或期望状态）加以比较，并确定理想境界的指标或尺度，进而排列出目标值的优先顺序，而顺序的排列具有主观性，不同的个人或利益集团具有不同的排序。肯尼斯·阿罗不可能定理认为，不可能从个人的偏好顺序中推导出社会的偏好顺序，因而实际上不存在每个个人都认可的、统一的社会价值判断，而仅仅存在部分人或某些利益集团的价值判断。奎德指出，如果在政策目标上存在争论，即人们在目标问题上不能达成一致或无法确定目标时，就应努力寻求一个能取得共识的更高一极或更一般性的目标。所以，我们认为区域政策目标本身不宜定得太细、太具体，其对于区域经济发展所要起到的作用是诱导、促进区域间的协调，服从于、服从于国土开发，生产力布局总体而言的公平与效率的合理权衡方案。效率与公平在某种程度上讲，是“鱼和熊掌不可兼得”，因此，在效率和公平的关系上，要追求西蒙提出的另人满意或次优的标准，而不是最优化的标准。从全国和地区的不同角度而言，今后，主体功能区财税政策的设计在全国范围内是更多地追求公平，而在各“区域”内应当更多地追求定位范围之内的效率。

　　按照形成主体功能区要求，财税政策目标应包括：一是使四类功能区的居民享有均等化的基本公共服务，财税政策的关键是通过政府间转移支付制度，实现财力在国土空间和功能区之间的重新分配，保证所有地区的财力都能指出基本公共服务的提供。尤其是中央政府在促进四类功能区协调发展方面具有发挥作用的巨大空间，包括提供跨区域的基础设施、引导区域合理分工、促进区域合作等方面可通过制定和实施财税发展规划，引导要素向财税政策的目标区域转移；也可运用财政转移支付等手段支持主体功能区的社会事业发展。二是引导资源要素合理向目标功能区流动，体现为引导资本、劳动力和技术向鼓励、优化开发区流动，防止狭隘的地方利益膨胀，使市场信号扭曲，误导资源和要素的流向；引导人口从限制开发区和禁止开发区迁出，推进生态移民；引导优化开发区加快技术创新和产业生级，推进产业在国内合理转移等。三是引导市场主体与居民节约资源和重视环境保护。政策着力点是，使资源浪费和环境污染的行为支付必要的成本，通过成本影响市场主体和居民的行为；支持采用节约资源和环境保护技术的企业提升竞争力，使企业不至于因为致力资源节约和环境保护而处于不利地位；逐步建立起生态环境的跨区域补偿机制，有效纠正外部性。四是解决行政区和经济区域一体化发展问题，打破行政区划界限，创造优良的开发环境。通过专业化分工的深化和协作范围的拓展来扩大市场、保护环境、提高生产和组织效率，实现可持续发展，要求在财政资金的拨付、使用上统筹安排，在财税制度选择和优惠取向上综合协调。同时，各地区要积极融入全球分工体系 ，积极参与跨国区域合作。

　　从四类功能区角度看，财政政策目标要与主体功能区的功能定位和发展要求相一致，即促进优化开发区域实施自主创新，优化经济结构，转变增长方式；促进重点开发区域调整经济结构，促进经济增长，承接产业转移，加快工业化和城镇化进程；支持限制开发区域进行生态环境建设，实施产业转型，实现与资源环境相协调的适度发展，保障基本公共服务均等化；支持禁止开发区域生态环境建设，实现生态环境可持续发展，保障基本公共服务均等化。

　　（二）我国主体功能区财税政策应遵循的原则。

　　我国主体功能区财税政策根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向减小的区域协调发展格局。因此，推进主体功能区形成的财政政策需要遵循以下原则。

　　1.坚持区别对待、分类引导的原则。考虑到我国的基本国情和目前所处的发展阶段，市场机制尚未健全，政府的财力、管理能力和手段又有限，所有这些将直接影响主体功能区差别化政策的力度，而且中央和地方政府的目标取向存在很大差异，这更增加了主体功能区财税政策的设计难度。因此，在设计主体功能区财税政策时，要在充分考虑和反复斟酌这些因素的基础上，根据不同主体功能区的定位，坚持区别对待、分类引导的原则，按照符合市场经济规律的导向和趋势实施更细致、更有针对性的差异化财税政策，从而增强区域财税调控的有效性和科学性，实现对不同类型的主体功能区区别对待、分类引导的政策目标。

　　2.坚持服务均等、配置效率的原则。我国推进主体功能区建设、促进区域协调发展的根本目的决不是单纯缩小区域间生产总值的差距，而是要促进经济发展与人口、资源、环境相协调，使生活在不同区域的人民享有大体相当的基本公共服务，同时使全国人民都能够呼吸到新鲜的空气，喝上清洁的水，提升社会综合的资源配置效率。对于限制开发和禁止开发区域要按照公共服务均等化的原则实施财政转移支付等财税政策，进而促使那里的人民群众逐步享受均等化的基本公共服务。与此同时，主体功能区财税政策是政府对国土空间开发的战略设计和总体布局，体现着国家战略意图，政府应当根据主体功能区的定位合理培植公共资源，同时充分发挥市场配置资源的基础性作用，完善财税法律法规和区域财税政策，综合运用各种财税手段，引导市场主体的行为符合主体功能区的定位。

　　3.坚持突出功能、空间均衡的原则。我国主体功能区建设规划考虑了区域的多样性、区域发展的特殊性和空间资源的互补性特征，把经济布局、人口分布、资源环境在具体地域上统筹起来，创新了我国空间开发模式，为空间资源优化配置和空间的双重价值在整个国土范围内实现最大化，提供了一种新思路；给通过空间秩序再造，实现区域协调发展提供了一种有效途径。因此，推进主体功能区协调发展的财税政策设计必须以充分发挥区域比较优势和切实突出区域功能定位为出发点，以人为本、集约开发、尊重自然和城乡统筹，建立区域良性的财税政策互动机制，制定区域的自然、社会、经济和环境的特征。提出区域开发方向和调动发展潜力，谋求生产力的合理布局，实现空间上的合理均衡发展。

　　4.坚持上下互动、分级调控的原则。我国区域类型多样、差异显著，自下而上的主体功能区划分必然由于各省不同的原则、标准、指标体系和利益均衡而形成各不相同的区划方案，中央政府难以在此基础上形成最终区划方案并实施有效的配套财税政策。因此，主体功能区划应坚持上下互动的原则，在总体上坚持自上而下的技术路线的同时，允许部分省市先行试点进行自下而上的探索，为全国的主体功能区划提供基础性信息和示范性样板。与此相对应，推进主体功能区协调发展的财税政策设计也应坚持上下互动、分级调控的原则，中央政府应按照市场经济条件下政府的职能定位，制定切实可行的分类配套财税政策措施，以构建国家层面主体功能区的分类财税政策体系。省级政府则可以根据符合国家法律法规和财政管理体制的特点要求，在充分考虑本省经济发展实力、行政和经济管理水平、技术和人才等现实基础之上，制定和实施省级层面主体功能区的灵活自主而有具可操作性的分类财税政策。

　　5.坚持循序渐进、分步实施的原则。由于主体功能区划规范牵涉到优化开发地区与禁止开发地区、重点开发地区与限制开发地区、开发方与保护方、受益者与受损者等各种错综复杂的关系，而且开发受益范围及外溢效应又很难精准确定和计量，因此，构建推进主体功能区协调发展的财税政策不可能一蹴而就，必须坚持循序渐进、分步实施的原则，在时间和空间上按轻重缓急有序地进行。财税政策设计和财税制度安排应当从全局利益出发，谋求国家和人民的整体利益、长远利益的最大化。站在着眼全局和长远的战略思维角度，财税政策的调控思路应从局部利益服从全局利益、全局利益兼顾局部利益出发，前瞻性地谋划我国未来十几亿人口、年度几十万亿元产品在国际空间上的分布，主动引导经济布局、人口分布与自然环境相适应，协调好地域空间有限性与需求无限性的矛盾。不仅如此，推进主体功能区协调发展的财税政策应与人口、土地、投资、产业等宏观经济政策做好分步实施的战略协调和相互配套，以增强整体财税政策效果。

　　总之、我国主体功能区分类政策的设计既要考虑财税、投资、产业、土地、环保、人口等多种政策手段的组合，还要突出四类主体功能区的政策重点差异，逐步形成目标明确、重点突出、手段多样、现实可行的财税政策体系。按照重点增加对限制开发区域和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，政府投资重点支持限制开发区域、禁止开发区域的公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设的思路，确定财政的转移支付和支出安排；按照引导各个区域的产业转移和布局，实行差别化的土地利用政策，调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制，设计税收优惠与财政补贴制度。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。

　　(三)我国主体功能区财税政策工具选择

　　1.税收政策。对区域经济协调发展的调节可以通过选择性、差异化的税收政策来体现，在某些特定区域通过对全部或部分企业实行一定范围的税收减免，为该区域的企业提供更多的发展机会，进而实现对区域经济发展的宏观调控。进年来，与西部大开发配套的税收优惠和增殖税在东北老工业基地和中部工业城市的率先转型，可以为今后实施与不同功能区相适应的税收政策积累调控经验。

　　2.转移支付政策。基于中央和地方财政之间的纵向不平衡与各区域之间的横向不平衡，国家为了实现主体功能区间各项社会经济事业的协调发展，应积极采取适当的转移支付政策。它直接调整区域间经济发展的不协调、不平衡状况，以财力再分配促进实现全国基本公共服务均等化的目标。今后应该加强中央政府对主体功能区经济发展的转移支付调控力度，并进一步合理发展发达区域对欠发达区域的横向转移支付，促进地方公共基础设施建设和加强公共服务以改善落后区域环境。

　　3.公共投资政策。财政及其引导的投资在各主体功能区之间的分配，对区域经济的发展影响极大，它主要可以从两个方面影响经济布局：⑴投资加强基础设施建设，诸如解决交通运输、邮电通讯、供电、供水和住宅等方面问题，改善区域投资环境，为工业化、城市化创造必要的条件；⑵根据国家产业规划在一些重点区域建设和布局一批企业，以谋求生产力布局优化、产业升级换代和地区间经济相对均衡发展。

　　4.政府采购政策。使用财政资金对政府所需物品的大宗购买行为，往往具有巨大的市场影响力，采购公共物品与服务，也可以成为一种有效的政策工具。政府从社会公共利益出发，可综合考虑政府采购的社会效果和经济效果，通过指定政府采购政策、选择采购对象等，积极运用公共采购资金，影响供应商的生产和销售行为以及投资选择，促进各主体功能区政府的多种社会经济政策的贯彻实施。对禁止开发、限制开发区域的某些特定物资、服务给予一定的支持，也可由高端政府或发达地区通过政府采购来提供。

　　5.公债政策。因后应探讨主体功能区地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为了满足区域建设和地方公益事业发展需要，在一定制约条件下，通过规范程序向社会发行债券。世界上许多发达国家和发展中国家的地方政府，都不同程度地运用发行地方债券来增强地方筹措资金的能力。我国虽然规定地方政府不能举债，但前些年现实生活中地方政府的变相发债已大量发生，中央长期建设国债也有少数可观的部分转贷给地方使用，今后的发展中探索我国地方政府用举债方式筹集某些地方基本建设资金是有必要的，它可以增强地方财政实力，减少地方财政对中央财政拨款的需求，推动地方经济及公用事业的发展。主体功能区地方政府在常规的非举债条件下难以解决自身的财力问题时，可以探索通过适当规模的举债筹集必要的资金，以满足地方政府旅行经济建设职能的需要。

　　（四）我国主体功能区财税政策类型选择

　　区域经济的协调发展并非指区域发展的无差异化，而是指在明确各区域比较优势的基础上，寻求各区域的功能互补与互动，跨上整体发展的新水平。划分主体功能区即明确包含此意。但在当前经济全球化和国内不少区域的经济一体化日益加快的趋势下，各类主体功能区的差别化政策制定和成效保障确实面临巨大的挑战。首先，我国已加入WTO，国民待遇和普惠制等原则已成为基本前提，主体功能区划的分类政策设计不能违背WTO的基本要求。其次，我国社会主义市场经济体制基本建立，计划经济时期的资源配置手段和区域政策已不能适应当今经济社会发展的要求，主体功能区划的分类政策设计必须符合市场经济规律的导向和趋势。再次，我国现阶段的经济实力、政府管理能力等因素将直接影响主体功能区差别化政策的力度，而且中央和地方政府的目标取向存在很大差异，更增加了主体功能区划分类政策的设计难度。如果没有强有力的配套政策，则主体功能区规划难以有效执行和落实。财税政策有必要针对不同的主体功能区形成不同的政策类型。

　　1.主要针对优化开发区的创新型财税政策。近年来中央明确提出的可持续发展、协调发展，科学发展观指导下建设节约型社会、环境友好型社会，以及增强自主创新能力，建设创新型国家的目标，首先有望在优化开发的功能区作出表率。这些已形成较强大工业化、城镇化基础，而国土开发密度已较高、资源环境承载能力已开始减弱的区域，当务之急是转变增长方式，以自主创新实现产业升级，提升其参与全球分工与竞争的层次，相对应的财税政策便应以鼓励创新为基本导向和特征。“十一五”规划纲要提出“健全区域协调发展的互动机制”，对于优化开发区，核心是要进一步健全市场机制，通过促进生产要素的自由流动，实现资源在空间上的优化配置。创新型财税政策框架，也首先是要充分发挥市场配置资源的基础性作用，消除阻碍生产要素自由流动的各种制度和认为因素，通过要素自由流动实现升级、优化。同时，为了弥补市场机制的不足，政府还要发挥应有的引导作用。

　　2.主要针对重点开发区的激励型财税政策。重点开发区是一些已具备一定“经济起飞”条件，亟待激励其发挥巨大潜力较快形成新增长极的区域。财税政策应当通过特定的作用方式和工具组合，注重以经济参数（经济杠杆）来重新调度和倾斜配置一部分经济利益，起到引导、激励和约束当地政府与企业加快经济起飞及形成新兴中心区域的作用。财政激励通常有三种基本类型：筹集资本低于市场利率；减免税收；对商品或服务，诸如土地、劳动力培训或管理咨询给予直接补贴。贴息、BOT、TOT、信用担保等手段，应积极、稳妥使用。

　　3.主要针对限制开发区的支持-补偿型财税政策。限制开发区是虽有一定开发空间但已不大，重点在加强生态修复和环境保护的区域。财税政策应当对这类区域加大转移支付的支持力度，并发展生态补偿机制。建立生态补偿机制的财税政策包括：⑴纵向财政转移支付政策。国家对重要生态功能区的生态补偿，可认为是补偿功能区因保护生态环境而牺牲经济发展的机会成本。在今后的财政转移支付改革中，可以增加生态功能区因子和现代化指数等因子，以便使中央对地方的财政转移制服强化其生态补偿功能。⑵生态建设和保护性投资政策。主要适用于支付生态功能区因满足更高的生态环境要求而付出的额外建设和保护的投资成本。⑶地方同级政府的财政横向转移支付，适宜用于跨省界流域下游对上游、城市引用水源地和辖区由小流域上下游间的生态报偿。⑷税费和专项资金。以优化改进的资源税和适时征收必要的环境生态税，并整合现有相关资金渠道，建立专项资金（基金）用于国家履行生态补偿的责任和限制开发区内扶贫责任。

　　4.主要针对禁止开发区的保障-补偿性财税政策。禁止开发区是依法设立的各类自然保护区，必须杜绝各种开发活动，但地方政府履行其管理职能仍然要发生一定的行政成本，其牺牲发展的机会成本要比限制开发区更高。对此类区域，财税政策的定位是一转移支付等保障地方政府的运转和基本公共服务，同时加大生态补偿的力度。

　　（五）我国主体功能区财税政策实施要点

　　1.优化开发区财税政策实施要点.要综合运用多种财税杠杆,在成本摊提、加速折旧、技改贴息、投资的税收抵扣以及增值税转型等方面，充分体现国家产业政策和强制性标准的要求，加强其促进增长方式转变的协调性，实现经济增长以速度性向效益性转变、产业经营有、由粗放型到集约型转变、资源利用由浪费型到节约性的转变，形成导向明确、协调一至的联动效应，促进循环经济和生态经济的发展，提高资源使用效率，建设资源节约和环境友好型社会。依据国家“十一五”时期经济社会发展所确定的主要指标和优化开发区域的产业结构特点，针对优化开发区域的发展条件和资源环境状况，应提出比其他区域更高标准的产业效能要求和资源利用水平目标，并制定相应的财税奖励政策；要特别注重加大对技术创新和产业升级的引导及支持，对高科技产业和新技术运用推广提供贴息、税收优惠等政策，包括加大对新能源开发和节能新技术利用的支持，对节能设施改造和技改提供补贴，对新能源开发设置产业引导基金；鼓励企业加大技术改造和设备更新的力度，进一步加快发展先进装备制造业，支持提高重大技术装备国产化水平；实施以产业优化为导向的税收优惠政策，为产业结构优化升级提供良好的税收制度环境；全面推行政府绿色采购，引导全社会发展循环经济；扩展排污费征收范围，适当提高征收标准，研究征收碳税的可行性，并逐步探索建立排污权交易体系和节能配额交易体系；在经济和技术条件成熟的地区，率先试点开征不动产税，为基层财政提供稳定财源的同时，引导部分资金和要素向重点开发区流动；对于土地集约利用强度高于全国平均标准的企业还可以给予一定的优惠和奖励；有序实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩制度，考虑预先安排部分挂钩土地周转指标，允许在整理（复垦）形成耕地前使用。

　　2.重点开发区财税政策实施要点。财政投入主要用于重点开发区支持发展产业群集，壮大经济规模，以及传统但具有重要战略地位的经济活动；税收减免主要用于加强产业配套能力，包括吸收优化开发区转移来的产业；基础设施投资主要用于加大交通、能源、水利、水电供应、教育、医疗卫生和污水处理等设施建设，为加快工业化和城镇化创造条件。因此，应在重点开发区全面推进增值税转型，实施消费型增值税；在有条件的地方进行地方债试点，为重点开发区的发展的发展提供更为灵活的资金来源；不断加强财政预算资金、专项拨款、基础设施定额补贴等方式支持重点开发区域建设，国债投资项目要向重点开发区适当倾斜；运用财税杠杆调控资本市场，通过股票、债券和基金等多种融资方式，将国内外各类资本引入重大基础设施、城市公用事业建设和重要产业项目建设；优先保障工业园区布局需要，与当地产业发展有紧密联系、能吸纳较多就业和为重要产业配套等项目的用地，对于国家批准的重大基础设施项目、重大产业布局项目的控制性工程，在税费方面给予优惠照顾；在重点开发区域优先部署具有较强带动作用的项目，实施加速折旧、贴息等优惠措施；对列如重点开发区域鼓励产业导向目录的项目可在一定的期限内减半征收企业所得税；加大国家对重点开发区域科技创新投入的支持力度，鼓励建立多元化、多渠道的科技投入体系；为外来人口提供与当地居民同样的公共服务，同时，加大对流动人口医疗卫生、教育培训和生活设施等方面的财政投入力度；采取政府支持、社会承办和企业参与的方式，鼓励和加强农村转移劳动力及其他求职人员的适岗与创业培训，提高就业能力；鼓励中小企业和民营企业发展，并择优提供政府信用担保和财政贴息等政策支持。

　　3.限制开发区财税政策实施要点.财政拨款主要用语提升开发区的公共服务水平,增加对生态环境补偿的转移支付,逐步使居民享有均等化的基本公共服务;减免税收主要用语发展限制开发区的特色产业;基础设施主要用于公共服务设施建设和生态环境保护;设立专门的生态效益补偿金，用于限制开发区域的生态修复和维护;对于直接收益主体收取适当费用来充实相应生态补偿基金,考虑采用从水资源费、水电费和旅游收入等渠道筹集受益者补偿资金，加快建立按照生态环境资源开发利用量征收的生态环境补偿费征收机制；进一步增加对限制开发区域用于生态环境建设的专项转移支付；《财政转移支付法》可明确规定用语全国限制开发区域经常性生态环境建设资金的增长速度要略高与中央财力增长速度；探索建立健全省以下财政转移支付机制；设立稳定的生态移民专项基金，逐步提高生态移民的补助标准，考虑分阶段免除地方的配套比例；加快完善政府扶助、社会参与的职业技术培训机制，建立培训网络，切实提高培训质量，有效提高限制开发区域劳动力的就业能力；继续加强义务教育发展，重点发展适应市场需求的职业教育，不断提高劳动力基本素质和职业技能；扩大资源说征收范围，调整资源说征收模式，实行以储量与价格计征，同时适当 提高矿产资源赔偿费的征收标准，使资源开发的生态环境成本尽可能内部化。

　　4.禁止开发区财税政策实施要点。财政拨款主要用于保障公共服务和生态环境补偿的转移支付，加强生态修复，逐步实施必要的生态移民和使当地居民享有均等化的基本公共服务；加快完善禁止开发区中各类自然保护区和国家公园等管理体制，有关管理费用和人员经费要设立专门的财政预算科目，保证其稳定的资金投入；加强省级政府对省及省以下自然保护区的垂直管理，其人员工资和运转费用纳入省级财政预算，同时中央财政对中西部地区的自然保护区予以补助，补偿对因保护重要野生动植物资源和自然遗产而造成的农牧业生产损失及收入减少，其中，包括对国家级自然保护区的人口搬迁、搬迁人口的房屋修建、生产转型和就业培训等方面提供专项资金，在税收、土地和社会保障方面出台配套政策；鼓励社会各界广泛参与移民搬迁各项工程，使其成为弥补国家投入不足的有效途径；加大对保护区内不需要搬迁居民的社会保障、文化教育、医疗卫生、信息和技术等基本公共服务的支持。

　　三、构建我国主体功能区协调发展的财税政策新机制

　　我国传统的区域利益协调主要靠中央政府的行政手段，利用市场力量不足。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深化，政府职能发生了转变，因此推动我国形成主体功能区协调发展，应当建立新型的财税政策机制，基于全国统一、开放的大市场，协调区域利益互动。这种财税政策机制应有利于地方优势资源或项目的开发与利用和打破地区封锁和分割，增进地区间的交流合作，充分依靠市场机制引导要素流动，尽可能消除人为原因造成的价格扭曲，使环境保护成本、社会保障成本和资源补偿成本都得到充分的反映，并合理引导产业转移。我们认为，新型的财税政策机制可由财税收入归属机制、财税生态补偿机制、财税政策扶持机制、财税争端解决机制和财税信息共享机制五大机制构成。

　　1.构建财税收入归属机制。财税收入归属机制是用来协调中央与地方、地方与地方、发达地区与落后地区之间各种税收和非税收入分配方面的一系列规则。财税收入归属指的是在财税收入制度中明确某一项收入归属于某一地区并在该地区入库，在此基础上，不同层级政府在按照分税制财政体制的规定对该项财税收入进行划分。从经济学看，地区性资源共享是对区域公用性资源与独有性资源的经济效率的选择问题，即资源如何分配，又如何利用，使得双方都能受益。如果一个区域认为排他性地使用资源比共享资源获益更大时，那么该区域可能寻求资源使用的独有权，否则需要寻求有效的共享途径。可见，是否与地区内其他区域共享资源的决策依赖与放弃独有资源的预期利益是否大过成本。因此，如果区域性资源共享能够使双方付出的成本和损失小于共享后所得到的利益，那么两区域就能够合作，原来的资源独有方将因共享而有利可图，而资源共享的另一区域也会从共享中得到利益的增加，区域之间增进协调发展。由此可知，当区域之间存在竞争时，有选择地与竞争对手进行合作和共享资源可以吸引更多的投资，从而促进区域的协调发展。这就要建立科学的财税收入归属机制。总的来说，市场经济的经验是个人所得税实行居住地原则征收，营业税大多按原产地征收。国外在处理企业所得税收入在国内不同地区之间归属问题的时候内在地秉承了一个最基本的原则：即税收归属与税收来源相一致的原则。在这一原则之下，企业生产经营涉及的不同地区之间相互尊重共享的税收归属权，而不是简单地将全部税收归属权由总机构所在地一方独享。国内地区之间贯彻税收归属与税收来源相一致原则的具体方式则体现为两类：⑴彻底地将联邦（或中央）所得税立法权收归联邦（或地方）政府。并将其全部收入也归属为联邦（或中央）政府。这实际上是以“国家”为单位，税收来源于“国家”，税收收入也归属于“国家”，在“国家”层面上实现了税收归属与税收来源的一致。⑵部分国家允许州（或省）政府拥有所得税立法权，但是对跨地区经营公司所应缴纳的州（或省）所得税对应的应税所得在不同地区之间采用因素法所定公式进行划分，使不同地区都享有相应的税收归属权。这实际上是以“地区”为单位，税收来源于该“地区”，税收收入也归属与该“地区”，在“地区”层面上实现了税收归属与税收来源的一致。这一点特别值得我国借鉴：在企业所得税由中央、地方共享情况下，由地方掌握的部分（现为40％）也应由各有关区域（既包括注册地，也应包括生产地）按一定公式分享。

　　2.构建财税生态补偿机制。财税生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的财税环境经济政策。建立横向生态补偿机制的主要目的是为了促进区域经济发展中公平与效率的协调，使生态服务实现以社会公平为目标的有效率增长，因此，横向生态补偿制度的核心应当是解决生态服务在辖区间的外溢效应问题。按照福利经济学家庇古的理论，要解决外部性问题，必须由政府进行干预，通过征税或补贴的方式使外部成本内在化，即对生产和消费使他人受损的行为，采取征税的方式，即政府应从受益者那儿取走一部分用于补贴相应的利益受损者。半个世纪以来，庇古的税收——补贴制度已在许多国家的环境领域得到了推行和应用，实践证明它对解决外部效应问题是有效的，由此也确立了财税政策在环境保护领域不可或缺的作用和地位。加快建立自然保护区生态补偿机制，按照事权划分原则，将自然保护区基础设施、管护能力建设和基本管护费用，以及扶持保护区内原住居民进行生态移民的费用纳入相应层级的政府财政预算，推动建立各级自然保护区管护专项资金，加大对自然保护区的财政支持力度，提高自然保护区规范化建设建设水平，并加大对重要生态功能区的财政转移支付力度。另外，应推动建立矿产资源开发生态补偿长效机制，建立矿山生态补偿基金，解决矿产资源开发造成的历史遗留和区域性环境污染、生态破坏的补偿问题，以及环境健康损害赔偿问题。我国现亟须改革现有矿山企业成本核算制度和收费制度，将环境治理与生态恢复费用列入矿山企业的生产成本。并应积极建立促进跨行政区的流域水环境保护专项资金，重点用于流域上游地区的环境污染治理与生态保护恢复补偿，并可兼顾上游突发环境事件对下游造成污染的赔偿。

　　3.构建财税政策扶持机制。扶持机制是上级政府对经济欠发达和承担重要生态功能地区的下级政府，通过财政转移支付等方式，使其财政支出可以支撑当地居民逐步享有均等化的基本公共服务。与此相配合的还有互助机制，即是在上级政府的指导协调下，东部经济发达地区和中西部欠发达地区结成对口支援的帮扶对子。财税政策扶持机制的建立，还应当有利与在欠发达地区适当扶持地方优势产业的发展和增进区域之间的合作，培植新的经济增长点，这样就可以形成以一个或者几个产业为主体，多个产业同步协调发展的新的、合理的区域产业布局，促进更大区域经济整体效益的提升和搞好投资环境的综合治理等。

　　4.构建财税争端解决机制。目前，我国还缺少鼓励和规范地方政府间区域合作的必要的法规与仲裁制度。当合作中发生利益分配不公和种种利益冲突时，需要建立区际财税争端解决机制。这方面的市场经济国际经验值得借鉴。如美国跨国交易所产生的税收争议，多由美最高法院裁决。为防止各州征说所增税负，对跨州商务形成阻力，美最高法院根据美宪法中的商业条款，规定各州征税的四项标准：⑴征税的商务活动必须与该州有实质性联系；⑵必须在有关各州间公平分配跨州所得；⑶有关各州为此提供的公共服务必须对此项商务活动都是公平合理的；⑷对各州间商务活动无歧视待遇。必须同时符合此四项标准，各州所征税收才是合法的。上列第二项标准尤为重要。为此最高法院曾裁定多种分配所得的公式不合法，如因各公式所选定的分配因素，以各有关州的资产、资本、雇工等以及应加权的方式，仍会造成重复征税或都不征税。对此美最高法院最终决定：各州税收是否公平分配必须符合两个标准。一是内部一致性，指税制能保证在每一州均征同样税种时，不会产生多重征税；亦即在各州征税的总税负和纳税人在一个州就总所得统一征税完全一样。二是外部一致性，指各州对应税行为的认定，在整个跨州业务行为中，只就和本州有实际联系的部分所产生的所得税，换言之，征税结果必须能反映在各有关州应税所的是如何产生的。以上说明，美最高法院对此类诉案的裁定，是从问题产生的整个来龙去脉考虑的，包括涉及的内外所有因素。这些颇值得我们借鉴。

　　5.构建财税信息共享机制。由于各种原因，现实中地区与地区之间、中央与地方之间对某一事件的信息掌握总是不完全的，也是不对称的。信息经济学家认为，达到帕累托效率最优状态的条件是信息完全。因此在地区合作过程中、在地区与地区、中央与地方之间应尽量争取财税信息分享中的透明与对称，尽量避免因信息占有不同而导致的猜忌，乃至采取不合作或敌对态度。应适应政府职能转变的要求，利用现代信息技术整合和共享政府财税信息，进而对政府财税的组织结构、业务流程进行必要的调整和优化，向社会提供规范透明的财税管理和便捷、公平的财税服务，实现政府财税部门、企事业和居民三方的良性互动，提高财税决策的科学性、民主性和节约行政成本。为规范和推进税收收入电子缴库业务，建立财税库信息共享机制，财政部、国家税务总局、中国人民银行制定了《财税库银税收收入电子缴库横向联网实施方案》，联合印发了《财税库银税收收入电子缴库横向联网管理实施方案》和《财税库银税收收入电子缴库横向联网管理暂行办法》，这标志着全国财税库银税收收入电子缴库横向联网工作正式启动，建立新的财税库信息共享已经为期不远。纳税人可通过互联网、电话、网上银行等方式办理纳税申报，税务机关通过系统自动审核后，生成电子应税信息并通过系统发送给纳税人开户银行。根据电子指令，税款将直接从纳税人开户银行实时划缴国库。与传统方式相比，税收收入电子缴库的最大特点就是以电子化、自动化取代手工业作业，以网络化、集成化取代业务处理的分散性和无序性。同时，通过横向联网系统，实现了纳税、审核、缴库等各个环节的电子化操作，大大提高了财税部门的公共服务水平，有利于简化业务操作，方便纳税人缴税，提高税款入库速度，实现财政、税务、国库间信息共享，为相关部门加强税收征缴管理和进行统计分析及预测提供有力支持。

　　四、我国主体功能区协调发展的财税政策配套设计中的若干要点

　　1.积极建立健全区域发展的财税法规体系。在市场经济国家中，为了区域协调发展，政府往往运用财税政策等手段扶持落后地区发展，而这些政策手段的法律化就是区域政策实施的法律手段。如果没有法律作为依据，则各方之间有可能陷于无休止的讨价还价和效率甚低的协调过程之中。因此，在我国以市场经济为基础的区域发展过程中，也必须高度重视财税法律法规体系建设，努力依靠法律手段对影响区域发展的分散决策予以规范，从而达到对区域发展进行有效协调的目的。区域财税法规体系的建立应重在形成制约机制、保障机制、促进机制，注重规范运作过程，一是要尽快针对区域发展中存在的突出问题制定专门的财税法律法规，来约束和规范区域内各利益主体因各自利益而产生的不利于区域整体利益的行为；二是要加速研究制定明确区域发展主要原则框架的财税法律法规，为能动的区域协调提供财税法律保障；三是要建立区域财税立法协调机制，包括经济区域之间的立法信息交流与反馈机制；四要加强对地方性财税法规的备案审查，通过事后监督保证国家财税立法在各地方得到统一、协调的贯彻和执行。

　　2.理顺和规范财税收入归属机制。理顺和规范财税收入归属机制必须遵循税法优先的原则，行政协调不能强制介入；必须坚持以属地管辖为基础的原则，保证资源地税基的稳定与完整；必须坚持生产地财政利益优先保证的原则，以确保资源地的财政利益不受损害；必须认真贯彻执行合作开发各方利益共赢的原则，跨区域投资者按照市场经济规则获得投资的利润回报，而资源地依据税法赋予的税收管辖权获得地方财政利益。在上述原则指导下，具体的要点是：⑴规范增值税收入归属机制，针对跨地区经营的纳税人所缴纳的增值税在地区之间进行合理划分。其基本的方法应当是筛选关键因素，科学确定权重，形成规范透明的收入划分公式，选择适当的征缴方式，来保证不同地区政府的合理税收权益。⑵规范营业税收归属机制，在应税活动发生地原则和机构所在地原则难以完全统一、不可避免发生矛盾的情况下,必须兼顾不同地区政府的税收利益,完善跨地区应税劳务营业税的分配方法,确定相应的跨地区应税劳务的关键因素,依此确定分配公式,对跨地区应税劳务营业税在地区之间进行合理的划分。⑶规范企业所得税收入归属机制，参照国外的做法，选择各机构从业人员工资收入、营业收入和财产价值等主要因素并赋予一定的权重，建立规范、透明的分配方式，将汇总计算后应纳税所得额按公式确定的比例在总机构和分支机构之间进行分配，由各机构据此计算各自应纳的企业所得税，税法如果允许母子公司通过一定形式实行汇总纳税，那么在母公司和子公司所在地之间也应该作出类似的制度安排。至于采取何种具体的申报缴纳方式来实现总机构与分支机构所在地政府收入归属权，有两种可供选择的方法：一是由分支机构所在地按事先确定的比例预征，最后由总机构向其所在地税务机关汇算清缴；二是总机构和分支机构均按上述公式确定的比例，计算出各自应纳所得税额，并就地缴纳。

　　3.整合现有的区域合作及协调机构,建立起高效的区域协调组织机制。在“西部大开发战略”、“振兴东北老工业基地战略”、“促进中部崛起战略”和“鼓励东部地区加快发展战略”同时实施，形成“四大板块”联动的战略布局后，更需要国家对不同地区的政策优惠（支持）程度、政策工具的运用、不同政策的先后时序等有一个具有合理性和前瞻性的安排。目前，我国已设立有“国务院西部开发领导小组及办公室”（简称“西部办”）、为促进振兴东北老工业基地而成立的“国务院振兴东北等老工业基地领导小组及办公室”（简称“东北办”）和“国家促进中部地区崛起工作办公室”（简称“中部办”）。为了提高国家区域政策的有效性，可考虑整合现有的“西部办”、“东北办”和“中部办”，建立一个包含中部地区和东部地区等“四大板块”在内的区域政策协调办公室（或委员会），作为区域协调发展的权威机构，负责制定区域经济发展的总体规划、协调不同区域与主体功能区利益主体之间的关系，执行全局性的区域政策，并监督国家用于区域协调发展的各种资金的使用。具体职能包括：一是召集、组织国家各部委间的协调会议；二是加强中央与部委、中央与地方之间的横向和纵向联系与互动，对于发现的问题，及时沟通、共同研究，相互协作、尽快解决；三是落实、指导、推动区域经济协调发展的责任制，达到确保区域经济的各项协调工作得到有效落实和监督执行；减少扯皮、提高决策效率。另外，建议在人大（立法机构）设立区域发展委员会。借鉴欧盟国家网络状治理结构的特点，中央的区域协调机构应吸收地方代表，反映地方的利益诉求。同时对目前地方政府通过各种渠道和驻京办事处“跑步钱进”的体制，必须改革。

　　4.优化税制结构设计,逐步实现征税重点由流转税向能源环境税的转型.根据受益区域来安排财政结构的逻辑,是为了使人们能够“购买”并享用那些能满足他们偏好的公共服务水平及结构组合。因此，需要课征全区域的（全国性的）税收，从而为全区域性的服务提供资金；同样，也需要征收地方性（某一有限地区内的）税收，为那些由地方政府在本辖区提供的服务提供资金。由于各种公共产品的收益范围受到空间上的限制，所以每种服务应当由获得利益的辖区范围来决定，并在该辖区范围内支付费用。这需要完善促进环境保护和资源合理利用的税收制度，健全惩罚和激励机制。也有必要开征新税种，如逐步推出不动产税、环保税和探索资源循环利用促进税等。导向上，应分层级地启动“绿色税收转型”，逐步实现征税重点由流转税向能源环境税的转移，把绿色税收调节范围由工业扩大到建筑、交通和公用事业等领域。一方面，开征综合性和专门的能源环境税，提高其在财政收入中的比重，使之成为促进资源循环利用、节能减耗、减少排污的有效激励机制和重要资金来源；另一方面，相应降低流转税和所得税的税率，逐步减少流转税和所得税税收，削弱地方低水平扩张的经济动因（流转税主要来自工商业投资项目扩张）。

　　5.大力推行政府绿色采购制度。政府绿色采购就是在政府采购中善意选择那些符合国家绿色认证标准的产品和服务。国际经验证明，绿色采购制度是政府有效推进环境友好型社会建设的重要政策。可以成为引领和推动可持续消费及绿色市场形成的重要手段，也有助于我国克服绿色贸易壁垒，增强中国产品在全球市场的竞争力。对照西方国家经验，人均GDP在达到1000～3000美元阶段，消费开始升级和转型，社会进入生态寻求阶段。2006年我国人均GDP已超过2000美元，正处于消费升级转型的关键阶段，推行具有集中式规模特点、政府示范作用明显的政府绿色采购制度，时机已经成熟。各级国家机关、事业单位和团体组织进行采购时，在技术、服务等指标同等条件下，应当优先采购环境标志产品，逐步淘汰对环境和人体健康有危害的产品。我国《政府采购法》第9条明确规定“政府采购应当优先采购高科技和环境保护产品，促进环保企业的发展，保证经济的可持续发展。”这一规定可以说是对绿色采购制度的原则性规定。完善相关政府绿色采购的法律制度是我国推行政府绿色采购、“绿化”政府消费行为的首要措施。可考虑制定专门的《政府绿色采购条例》，以对政府实行绿色采购的主体责任、绿色采购标准和绿色采购清单的制定与发布进行明确规定，为政府绿色采购提供有力的法律保障，并加大政府采购制度对清洁生产、资源再利用和自主技术创新的激励力度。条例中还应明确规定、凡实行政府采购制度的机关和事业单位，都要优先采购清洁生产企业的产品和资源再利用产品。政府优先采购的支持和激励，不仅有利于减少废弃物排放，而且能够催生一批新型的资源再利用企业，促进循环经济的发展，对清洁生产技术、节能降耗技术的研发起到带头作用，特别是促进相关行业的中小企业技术创新。

　　6.规范和改进中央和省级财政转移支付制度。形成不同主体功能区，需要国家加大对限制和禁止开发区域的转移支付力度，在不同主体功能区推进地区间公共服务均等化的目标与财政体制改革的目标是一致的，一套科学完善的一般性转移支付体系最终是能够适应主体功能区要求的。应结合制定转移支付法，积极规范和改进中央、省级的转移支付制度。应根据各种因素建立科学的、能够量化的指标体系，并对多种转移支付项目进行归并调整，适当减少转项转移支付，力求建立一个更透明、合理、规范的转移支付体系。

　　7.建立区际生态基金模式的横向生态补偿制度。可以借鉴德国以州际财政平衡基金模式实现横向转移的方法，在我国经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金，通过辖区政府之间的相互协作，实现生态成本在区域间的有效交换与分担。区际生态转移支付基金由特定区域内生态环境收益区和提供区政府间的财政资金拨付形成，拨付比例应在综合考虑人口规模、财力状况、GDP总值和生态效益外溢程度等因素的基础上来确定。各地方政府按拨付比例将财政资金缴存入生态基金，并保证按此比例及时进行补充。基金的缴付要体现“抽肥补瘦”、共担责任的目的。生态基金必须用于绿色项目，包括生态服务提供区的饮用水源、天然林、天然湿地的保护，环境污染治理，生态脆弱地带的植被恢复，退耕还林（草），退田还湖，防沙治沙，因保护环境而关闭或外迁企业的补偿等。其中，适合产业化经营的绿色项目，应通过招标来选择专业公司进行市场化运作，以保证资金投入的准确性和有效性。建立这种基于生态补偿的横向转移支付制度，并不是要否定通过中央财政纵向转移财力来实现生态补偿的重要作用，只不过两者的分工不同、操作方式不同、互为补充而已。前者是以区域生态转移支付基金的模式进行运作，用于区域性生态服务的补偿；而后者则是采用专项补助的方式，对全国属性的生态服务进行补偿，如整个西部地区的退耕还林（草）、防沙治沙工程等。当然，如果实行区际生态基金的区域内有国家级的生态保护工程，中央政府也应在生态基金中拨付一定的财政资金作为管护费用的补偿。此外，在特定的流域的上、下游之间，生活用水的水源地和使用地之间，还可通过上级协调、专家参与的谈判，建立“一对一”的横向生态补偿机制。

　　8.逐步加大对生态补偿的公共预算投入比例.财政对环境保护的投入是最直接的生态补偿.近年来,我国财政环保支出逐年快递递增,但从支出结构看,与政府大搞生态工程建设相比,对生态恢复的研究和投入很少.而事实上很多地区的生态保护实践证明:只要能充分调动广大贫困地区农民保护环境的积极性并尊重自然规律,一些地方已退化的生态系统恢复起来要比想象的快,花钱也比自上而下的生态工程建设要少的多.因此,开展环境保护工作,尤其是“禁止和限制开发区域”的环境保护，有许多应当以生态恢复（包括退耕还林还草还湖、封山封草场封荒地等）为支撑，而不是人工生态环境建设唱主角。建议今后中央和地方财政对环境保护的支出应加大投入生态恢复的比例，资金要重点投向：⑴重要生态功能区的生态恢复、环境治理与保护；⑵生态移民安置及对不符合环保标准的当地企业进行搬迁补偿；⑶扶贫帮困、发展生态农业、增加当地居民收入；⑷对生态恢复价值核算、补偿标准计量等基础性研究以及相关环保技术的应用研究等方面。

　　9.探索针对特殊类型与功能区域征税和发行公债。美国的经验是，为了解决区域性的交通、环境和安全问题，划定各自明确的区域并配套相应的机构和人员进行管理及服务。这些特殊功能的区域范围有大有小，既可以在一个行政区域内，也可以跨行政区域。值得注意的是，针对这些特殊区域设定特种税收，也可以发行公债，获得的资金用来保障配套管理机构的正常运转以及用于这些特殊区域内服务的供给和问题的解决。如美国洛杉矶社区重建局在全市确定的34个重建区内征收特殊的房地产交易税并发行公债，筹集资金用于社区重建中的道路、管网建设并满足社区重建局的基本运转经费。我国制定的许多区域规划以及设立的各种类型的特殊功能区，包括生态保护区、污染防治区和基础设施共建区等，往往规划制定后，实际执行中缺乏约束性手段，更缺乏资金的稳定支持，导致许多功能区不能维持原有的功能定位。因此，现有各种特殊类型功能区以及将要开展的主体功能区，可借鉴美国针对特殊类型区域征税和发行公债的办法，选择一些条件适合的特殊类型功能区作为试点，为维持特殊类型区域的功能提供资金支撑。但是，要对区域的范围确定、征收的税种和发行公债的规模等方面制定呀个的程序与管理办法，切实做到有法可依，既能大胆探索又能稳步推进特殊功能区的发展。

　　10.在属地管理基础上建立跨区域税收征收管理新模式。跨区域征收模式是高度依托信息化发达水平实施的现代征收模式，它要求打破现有行政区划界线，每个税务所（分局）都成为涉税处理中心，纳税人可以在任意一个涉税处理中心便捷、高效地办理纳税申报及缴纳税款。建立跨区域征收模式在很大程度上依赖网上办税，网上纳税将是承担跨区域征收的主体征收方式。建立跨区域征收模式后，税收管理将高度集约化、专业化，相应要求管理方式更加专业化、现代化，计划执行进度监控、决策确认论证、跨区域税源转移、异常税源监控、经济与税收相关性分析，都将在更大范围内进行。这对税务干部业务素质、工作技能以及管理机制提出了更高的要求，即以构建“网上全程办公体系”为载体，以对外实施网上办公全程服务，对内实现网上办公全程管理为途径，大力加强网上税务局建设，以全方位地实现政务公开、信息互动、网上办公、网上监管和网上互联互通工作目标；以构建“应税税源管理系统”为核心，通过信息采集、数据整合、分类比对和预警管理，推进税源管理直观化，核定税额自动化，税务评估检查针对化、纳税评估的数字化进程；以高度的税源科学化、精细化管理，提升区域应税税源分析和掌控能力与管理水平。这种新模式有利于在发展各类主体功能区和加强区域间协调的过程中，方便纳税人。加强税源管理和提高精细化水平，值得积极努力探索和发展。