贯彻科学发展观、建设和谐社会和全面小康社会，迫切要求推进新农村建设、注重环境保护，并极有必要根据科学合理的国土开发和整治的顶层规划，区分各区域的不同主体功能，区别对待，实施城镇化工业化区域、农业区域和生态区域各自不同的开发方略和不同配套政策。国家近年来在这方面的一系列部署，对于实现现代化战略目标具有十分重大的意义和长久深远的影响。

　　新农村建设、环境生态建设和综合性的主体功能区建设三个方面，是围绕着贯彻以人为本、统筹协调的科学发展观内在地联系在一起的。

　　具体分析有三个角度：第一，我国的广大农村区域势必要有工业化、城镇化的开发，但绝不可能按平面推开。尽管以农村剩余劳动力为主的一部分农村人口，要陆续进入原有城镇和新兴城镇，但18亿亩耕地作为留给子孙后代的基本农田，必须坚持不再减少。那些适合发展农业的主体功能区，比较利益的下降便不可避免，同时其国民经济基础支撑和生态维护方面“正的外部性”贡献却是上升的（而现实生活中却往往被人所忽视），因此，对这些区域的政策支持，不仅要考虑其农业作为基础产业的贡献，还应适当加上从功能区角度可以认定的生态贡献，并把这些贡献所应得到的补偿和支持，上升到转移支付制度安排的层面，来加以体现和落实。这才有利于全面、协调、可持续的新农村建设。

　　第二，从全局出发必须划分为生态区域的地方，即使称作禁止开发区，也并不是“没有产出贡献”的地方，这些地方主要提供的是有利于更广大区域乃至全国、全民的生态公益品，即经济学上所称的公共产品，包括涵养水源、净化空气、维护生物多样性和生态平衡等等，与这些区域毗连或部分重叠的，又大多是农业、林业区域，都较多提供了所谓“正的外部性”。作为生态区域的实际代价，是将继续表现为“欠发达”，拉大与发达区域在GDP水平上的差距，而当地政府提供基本公共服务能力低、居民“任务重的矛盾将更为凸显。因此，应结合主体功能区的明确定位，更加充分、清晰地设计对这些生态区域所应设定的转移支付因素，把这些区域对其他区域和全局的贡献，量化到应给予的特殊政策待遇上和稳定到必要的制度形式上，另外还应更积极地考虑对当地居民有必要和可能实行的”搬迁“式减贫、脱贫安排。

　　第三，主体功能区中的优化开发、重点开发区域，实质是指已经工业化、城镇化而应继续升级转型的区域，和在工业化、城镇化方面具备加快发展条件和合理性的区域。现实生活中，这些区域的发展成就和官员政绩，容易量化，在以GDP为主要考核指标的情况下，相当直观。但是，这些区域又恰恰是在环境方面容易造成较大“负的外部性”的区域，除了应通过生态补偿、环境税等方式使这些负的外部性得到“内部化”之外，还应当通过合理、有利的转移支付制度，使这些工业化、城镇化区域创造的增加值和增量资金的一部分，转为支持农业区域、生态区域社会建设的可用财力，使各地区人民分享工业化、城镇化带来的成果，分担环境成本，并推进基本公共服务均等化。

　　基于以上分析认识，我认为可以从政策和制度创新角度提出如下几点具体建议：

　　1.与国家主体功能区规划的实施相配套,应大力改进政府转移支付政策和制度,在"因素法"转移支付中,明确按照功能区概念,整合原来多项财力性转移支付,合并为生态地区、农业地区两大类转移支付；并在已有的发达地区对欠发达地区“对口支援”转移支付基础上，积极探索、发展搬迁式扶贫等方式。

　　2、淡化原来的“国定贫困县”考核考核及相关的单纯提高GDP的“脱贫”导向，转为以功能区的定位、定量指标综合考核、评价欠发达地区的发展成就和官员政绩，如在农业区域要重点突出农业指标，在生态区域要重点突出生态指标，中央和省级政府必要的专项转移支付，要加强从这个角度上给予支持的针对性。

　　3、对那些不按农业、生态功能区要求大搞工业化、城镇化的官员，政绩上不能加分，还要减分，同时财政的“奖补”政策要与之配合来扣减，使这样的官员有痛痒感，对其发挥约束力。

　　4、在政策、制度方面还要积极推进上下游之间、生态涵养区域与工业化、城镇化区域之间的“生态补偿”；并发展环湖区域按排污量收取环境修复基金的机制、“排污权交易”制度等。环境税应将环境税尽快纳入议事日程，从速研究，尽早出台，资源税、消费税等也要积极作出有利于节约、环保的改进。