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地方债管理取得积极明显进展

作者:张瑶瑶 来源:中国财经报 发布时间:2017-03-16

  过去两年多的时间,我国地方政府债务管理正在经历一场名副其实的变革。如今,经过砥砺前行的两年,我国地方政府债务管理已基本建立起了覆盖各个环节的管理制度,迈上了新的台阶。

  中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君表示,2016年我国地方债管理工作取得了积极明显进展,尤其重要的是搭建起了地方债管理的制度框架,摸清了地方债的基本信息,加强了地方债的风险管理等。

  据悉,截至2016年末,纳入预算管理的中央政府债务余额12.01万亿元,地方政府债务余额预计执行数15.32万亿元,两项合计,政府债务余额27.33万亿元,仅比2015年的26.2万亿元增长了4%。

    已形成“闭环”制度体系 

  2014年10月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”),被誉为地方政府债务管理的里程碑式文件。2015年年初,新预算法正式实施,明确了地方政府作为借债主体。一个文件、一部法律,构成了地方政府债务管理的基本制度体系。

  中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示,新预算法和43号文的出台与实施,回答了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题,带来了两个根本性的转变:一是以地方政府直接负债的形式替代了以往的通过融资平台间接、变相融资的方式;二是将发行地方政府债券作为地方政府债务融资的唯一形式,其他不再作为政府债务来看待。

  43号文虽然给出了地方政府债务管理的方向,也明确了很多要求,但如何在此基础上,做好一项项配套制度的出台才是更严峻的考验。2015—2016年,财政部按照党中央、国务院决策部署和法律授权,着力加强顶层设计、推进制度建设,建立起了覆盖地方政府债务限额管理、预算管理、风险评估和预警、风险事件应急处置、债务违约分类处置、监督体系等各个环节的债务管理体系,形成了地方政府债务管理和监督的“闭环”制度体系。

  尤其是2016年,针对地方政府债务管理屡有新措施出台,受到社会的高度关注。这一年,国务院、财政部就地方政府债务管理出台了《地方政府债务应急处置预案》《地方政府性债务风险分类处置指南》《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》5个新的文件。

  “过去地方政府通过融资平台举债不够严谨、存在风险,而现在政府举债必须经过人大批准,有限额管理、债务全部纳入预算管理等诸多监管措施,可以说,地方政府债务管理已经较此前有了极大的改善。”3月4日,全国政协委员杨凯生在接受本报记者采访时如是说。

    限额管理:把好债务总量大关 

  2015年年底,财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》,明确对地方政府债务余额实行限额管理,希望通过这种设定地方政府举债规模“天花板”的方式,督促各地严格在批准的限额内规范举债,控制地方政府债务规模过快增长势头。

  经过一年的实践,这项政策受到了普遍好评。专家评价,对地方政府债务实行限额管理,真正发挥了总量控制的作用,有利于规范举债行为、化解债务风险。

  对地方政府债务实施限额管理在国际上是有先例可循的。比如,在美国,虽没有统一标准,但各个州对债务规模都会设置上限。

  来自财政部的数据显示,2016年,全国人大批准2016年地方政府债务限额17.19万亿元,年内,经全国人大批准,新增地方政府债务限额1.18万亿元,比上年增加5800亿元。截至2016年末,全国地方完成发行当年新增债券1.17万亿元、由地方政府承担偿债责任的中央转贷地方国际金融组织和外国政府贷款194.7亿元。新增债券资金统筹用于扶贫、棚户区改造、普通公路建设等重大公益性项目支出及一带一路、京津冀协同发展等重大战略领域建设,既保障了地方政府合理融资需求,也有力支持了供给侧结构性改革,对推动经济稳增长、实体经济去杠杆、经济社会事业补短板发挥了重要作用。

  赵全厚表示,限额管理对地方政府举债额度提出了硬约束,成效显著,但也可以进一步改进。比如,限额管理可以与预算管理适当分离,预算管理是以年度为单位的,限额管理或许可实施跨年度管理,也就是对地方政府特定几年内的债务额度有一个总的规定,这样可以弥补限额管理刚性稍有不足的问题。

    置换债券:有效的过渡期政策 

  来自财政部的数据显示,2015—2016年,全国地方累计完成发行置换债券8.1万亿元。其中,2016年发行置换债券4.9万亿元,累计降低地方政府利息支出4000亿元。

  置换债券降低了地方政府的利息负担,减轻了地方政府到期债务集中偿还的压力,尤其是市县财政的压力。因为以往政府在举债时,新债中有相当一部分被用于偿还旧债,置换债券政策实施后,财政部门不仅债务利息的支出大幅下降,更重要的是,也没有必要再借那么高息的债了。

  当然,置换债券所产生的效益远不止于比,甚至可以说,降息只是置换债券的一个附加效应,它还有更重要的历史使命。

  赵全厚表示,以往地方政府通过融资平台举债多数是以银行贷款的方式进行的,通过置换债券,可以将凡是政府负有偿还责任的各种债务置换成仅以债券方式存在的政府债务,计入地方政府债务存量,到期后由政府以财政收入偿还。这有利于将地方政府债务依法全部纳入预算管理,促进地方政府债务管理的规范化、法治化。

  据了解,2014年年底,中央对地方政府债务存量摸底,当时存量债务有15.4万亿元,这其中相当一部分是通过银行贷款举借的,还有部分以企业债、中期票据、短期融资券等形式举借。

  “置换债券将多种形式存在的债务统一转化为债券形式,纳入地方政府存量债务管理,以后地方政府再发行新债也是债券形式,这样可进一步规范地方政府债务管理,同时,地方政府在新旧债的对接管理上也更加流畅。”赵全厚表示。

  债务偿还延期也是置换债券产生的重要效益之一。王雍君表示,置换债券延长了地方政府债务的还债期限,为地方政府还债提供了缓冲期。比如,地方政府有一个正在实施中的项目,因未竣工,还没有形成效益,延期以后,或许还债期限可以延长至项目完工,也就是项目能够产生收益或回报的时候,这样就减轻了地方政府的偿债压力。

  另外,金融机构虽然利息收入有所减少,但实际上也是乐见其成的。因为对于金融机构而言,置换债券是将本来由市县级政府作为债务人的债务转变为了由省级财政部门作为债务人的债务,这帮助金融机构化解了系统性风险。

  王雍君表示,若是一旦出现债务到期不能偿还的情况,银行信贷资产就会立即变坏,而置换债券可以平抑、降低银行信贷资产的风险,避免形成系统性风险。

  中国社会科学院财经战略研究院财政研究室副研究员何代欣也表示,金融风险与财政风险之间存在着高度的相关性。财政和金融作为政府实施宏观经济调控的两大杠杆,两者互相影响、彼此推进,从而造成财政风险与金融风险的互相传导、彼此加剧。置换债券对财政和金融体系都是有益的,实际上,财政部门防范和化解自身财政风险的同时,也通过提升政府债务的信用,降低了金融系统的风险系数,金融机构的管理成本也会因此相应降低。归根结底,置换债券通过降低财政和金融风险,有助于经济平稳与健康发展。

    风险管理:地方债管理的重中之重 

  截至2016年年末,我国地方政府债务余额15.3万亿元(预计执行数),比上年末略有下降。考虑到当年地方综合财力的增长,应该说,我国地方政府债务风险总体有所下降。

  杨凯生说,政府债务是一个国家、一个经济体杠杆率的组成部分,从世界主要经济体的情况来看,我国政府的债务率并不是很高,无论是中央政府债务率,还是地方政府地债务率。当前,对我国地方政府债务的管理最重要的就是规范,尤其是规范地方政府的举债行为。

  财政部相关负责人表示,我国地方政府债务虽风险总体可控,但局部地区风险不容忽视,主要是一些地区违法违规举债担保屡禁不止、融资平台公司市场化转型进展缓慢、个别地区偿债能力有所减弱等,如果处理不当,容易引发区域性系统性风险。

  针对这一问题,财政部主要开展了以下工作:

  定期组织评估风险,开展地方政府债务风险预警。2015—2016年综合运用债务率等指标,组织评估地方各级政府债务风险情况,对高风险地区给予预警,督促指导各省级政府制定本地区政府债务风险化解规划或应急处置预案,多渠道筹集资金化解债务风险。

  妥善做好应急处置,建立地方政府性债务风险应急处置机制。提请国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》,经国务院同意印发《地方政府性债务风险分类处置指南》,明确地方政府性债务风险的预防预警、分级响应机制以及财政重整等内容,对地方政府性债务风险应急处置做出系统性安排,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

  强化日常监督管理,构建地方政府债务常态化监督机制。授予财政部专员办就地查处的权力,实现地方政府债务常态化监督,建立发现一起、查处一起、问责一起的机制,保持政府债务管理常态化高压态势,严肃财经纪律;组织财政部专员办核查部分金融机构要求地方政府担保承诺情况,致函督促其整改;针对部分地区违法违规担保融资行为开展专项核查和治理,督促地方认真整改并依法严肃问责。

  王雍君表示,地方政府债务管理风险防控体系的建立必须要有三个支柱:一是预警体系,二是总量控制,三是问责机制。前两个支柱已经建立,对地方政府债务管理形成了较有力的支撑,问责机制的建立也已启动,但还需继续加强。“如果没有问责机制的跟进,其他机制的控制力就会有所减弱。比如,地方政府如果政绩感特别强可能会大量举债,但还债又不在任期内,就会出现违规举债。因此,地方政府债务的风险管理一定要建立起有效的债务问责机制。”

  专家还认为,对于正处于改革的十字路口的我国地方政府债务管理而言,问责机制的建立,还直接关系到地方政府债务管理整个制度体系的“质量”。

  全面贯彻依法治国战略,坚决查处违法举债担保行为,将如一柄“尚方宝剑”,为地方政府债务管理改革开个好头儿,也确保地方政府债务管理不致于偏离轨道、始终保持健康发展。

  何代欣表示,化解地方政府债务风险需要找到制度的“紧箍咒”,问责机制即是答案。建立问责机制是从根本上确认债务责任、约束借款行为并减小债务风险的实质性举措。

  下一步,财政部将继续在地方政府债务管理方面深耕细作。当前,财政部正在抓紧研究推进融资平台公司市场化转型、完善地方政府专项债券制度、地方政府债务信息公开等其他配套制度办法,以进一步完善地方政府债务管理制度体系。

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